以廣州為例談如何完善控制性詳細規劃編制

曾慶泳

(廣州市城市規劃編制研究中心，廣東廣州 510030)

廣州市城市規劃管理“一張圖”(以下簡稱“一張圖”)是結合廣州市城市規劃工作實踐，以控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)信息為主導的，直接應用于城市規劃管理工作的管理圖則形式，是規劃管理部門開展日常規劃管理和規劃行政審批工作的法定依據。“一張圖”最早于2005年投入使用，經過連續幾年來的動態維護更新，“一張圖”數據不斷得到完善。然而，在快速城市化及市場經濟體制下，“一張圖”在實施和指導城市建設過程中，規劃控制指標過細、控制指標彈性不足、建設用地布局偏離實際建設需求等問題日益突出，有必要對“一張圖”的構建與實施進行檢討與回顧，梳理和分析“一張圖”控規信息在實施過程中的問題，以期為新一輪“一張圖”的完善工作(即控規編制與修編)提供借鑒。

1 存在的問題

1.1 總規與控規銜接不足

依據2008年頒布實施的《城鄉規劃法》規定，市總體規劃(鎮總體規劃)是指導控規編制的依據，控規的編制必須與總規相銜接。控規中劃定的城鎮建設用地必須與市總規(鎮總規)確定的建設用地相符，即強調建設用地在規模和空間布局兩方面應與總規相一致。根據這一要求全面檢討和梳理現行“一張圖”數據，其中廣州市中心六區范圍內的控規與現行市總體規劃(2001～2010)完好銜接，市總體規劃各項要求基本得到落實。外圍各區中控規與總規的銜接情況不大理想，控規建設用地與總體規劃建設用地在空間布局上出入較大。

以納入“一張圖”平臺中的已批控規為例，番禺區23項已批控規中，與總規建設用地完全相符的僅為4項，完全不符總規的3項，部分與總規相符的多達16項(如圖1所示)。這23項控規總建設用地面積為67.95 km2，在空間分布上與市總體規劃(鎮總體規劃)不一致的建設用地面積為18.89 km2，約占27.8%。

圖1 番禺區已批控規與總規對比圖

1.2 專項規劃與控規銜接不足

部門規劃與專項規劃歷來存在“兩層皮”現象，具體為:

1)部門規劃無法落地，實施性不強。一般而言，職能部門牽頭編制的部門規劃更多地從自身職能出發，各項設施和管道的規劃基本按服務范圍和需求規模角度考慮設施的落地和敷設，其所掌握的城市規劃資料、國土規劃資料相對時效性較弱，導致部門規劃的設施、管道的落地布局與城市規劃用地布局相左，如供電部門的變電站用地與城市規劃居住用地重疊、高壓電走廊穿越居住區、污水處理廠靠臨學校用地等矛盾現象。然而在該類問題協調過程中，設施用地的遷改調整困難重重，要么在合理范圍內無白地安置，要么超出設施的合理經濟布置范圍。

2)控規中市政規劃與上層次市政專項規劃銜接不足。總規層次、分區規劃層次的市政規劃主要是從全局或區域角度預測各類設施的規模，預留相應的設施管網用地，但限于規劃深度的限制等原因，在指導控規層面等下層次市政規劃過程中往往出現規模不符、用地不合理、管網體系不成系統等復雜問題［1］:如控規規劃人口與總規人口規模存在差距，以花都區為例，控規確定2020年總人口控制在200萬人以內，預測2020年用水量為187萬m3/d;而按照《廣州城市總體規劃(2010～2020)》，2020年花都區規劃人口約155萬，預測用水量為114.4萬m3/d，兩者存在明顯差距。

1.3 控規調整較為頻繁

“一張圖”在面對日益深入的市場體制改革，在快速增長的城市建設面前，控規的剛性有余、彈性不足等問題日益顯露。據統計2009年以來，控規調整案件共計約838宗，并呈逐年遞增態勢(見圖2)。

圖2 控規調整案件年度分布圖

從調整案件的情況看，調整內容涉及控規各項控制指標內容，且一個案件可能涉及多項調整內容，如用地性質調整的同時，開發強度、配套設施等往往也會隨著調整。2013年200多宗控規調整案中，涉及調整地塊將近300塊，涉及調整內容達607項，其中調整用地性質的案件最多，約占27%，開發強度調整占所有調整內容的比例也比較高，僅次于用地性質調整，而對建筑高度的調整最少，僅占5%(見圖3)。

2 完善控規編制的若干建議

圖3 調整內容分類統計

2.1 制訂總規與控規有效聯動機制

廣州市目前規劃編制體系中宏觀法定規劃為城市總規，微觀層面的法定規劃為控規和修建性詳細規劃，然而總體規劃編制的內容較宏觀，很難在下層次控規中進行分解落實，宏觀與微觀之間缺乏中間層級的規劃進行銜接和落實。

因此，結合廣州的實際情況，建議在總規編制階段引入“發展單元”的概念［2］，將目前廣州總規層面劃定的各級空間單元擴展為“片區—功能組團—發展單元”，并與控規層面的“管理單元”相銜接，若干管理單元依據其主導功能組成發展單元，最終形成“片區—功能組團—發展單元—管理單元”四級空間管理單元。發展單元中應將傳統總規中較宏觀的發展目標、建設用地規模、人口規劃、基礎設施、公服配套、交通、生態綠地等控制內容和要求逐級分解落實、明確，作為總規—控規聯動的關鍵銜接點和空間平臺，為控規階段的規劃編制提供直接依據。同時，管理單元作為控規層面的空間統籌單元，在實際編制和實施過程中可將相應的規劃控制要求和內容整合并反饋到發展單元中來，達到控規實施對總規的實時反饋，有利于總規的修編和修訂。

2.2 搭建市區聯動、部門協作的聯動編制平臺

目前廣州市正大力推進新型城市化，規劃編制面臨著規劃理念、規劃組織模式等各方位的革新。規劃編制特別是控規的編制，應承此次新型城市化規劃編制新要求的契機，探索建立市區聯動、部門協作的聯動編制平臺和機制。

首先，在市區聯動要求下，重新明確市、區兩級政府及相應規劃管理部門的職責。市一級部門應加強規劃立法、規劃標準研究和規劃工作的統籌和指導，將主要職能放在制訂規劃編制計劃、規劃項目立項把關、規劃編制技術和成果審查驗收等標準的制訂、成果審查等環節中。而區一級部門應根據上層部門的要求具體組織規劃編制工作，其職能應放在規劃前期研究、規劃組織推進、編制進度統籌、成果征詢、成果組織上報等環節。

其次，規劃編制過程中應大力嘗試建立部門協作、多規融合的協調平臺。規劃部門召集國土、水務、電力、電信、環衛等職能部門組建部門協作平臺，重點對各類設施和管線的落實和控制、設施規模容量、服務半徑和范圍進行部門間的協調和討論，將部門間的矛盾與信息不對稱等問題消除在規劃編制階段，確保各類設施和管線規劃順利落地建設。

2.3 構建剛柔并濟的控規指標體系

廣州控規層面中“管理單元—細分地塊”控制體系已沿用多年，但在日常規劃管理應用實踐中，往往忽視管理單元層面的管控要求和指標體系的統籌作用，而將起初預設為引導性控制內容的細分地塊指標作為規劃管理的剛性指標。然而細分地塊各項指標過于機械，在城市建設快速發展和經濟利益的多重驅使下，控規地塊指標頻繁遭遇調整的訴求。因此，結合廣州市規劃實踐，應重新梳理“管理單元—細分地塊”兩者的關系，強化規劃管理單元的剛性管控作用，弱化分地塊指標剛性強度，依托控規管理單元，建立控規剛柔并濟的控制體系。

首先，以規劃管理單元控制指標為強制性控制內容，以單個地塊的控制指標為指導性內容。管理單元的建設用地規模、人口規模、開發強度規模等應嚴格按科學論證的上限指標進行控制。在遵循規劃管理單元強制性控制內容的前提下，依照一定的程序，可對單個地塊的控制指標進行調整。但地塊強度指標的調整應在整個管理單元的層面進行統籌平衡、增減掛鉤。為保護公眾利益，在既定的人口規模前提下，公共設施、市政配套、開敞空間的規模和數量不得減少，但其位置可在管理單元內根據科學論證后進行調整。其次，為應對難以預判的市場建設行為，細分地塊應強化用地兼容的規劃理念，明確各類用地性質的相容性，并進一步細化提出各用地性質對應下的各類型建筑的相容性，在用地兼容表的基礎上提出建筑兼容表。為提高用地兼容規劃的可操作性，應同時制訂合理的用地兼容、建筑兼容實施指導細則，以指導規劃管理工作。

3 結語

在市場經濟運作機制逐步深入的當下，為適應市場經濟日益多變和難以預判的建設需求，對控規編制的技術、方法、機制等方面的探討將是規劃業界的一項重要課題。文章對廣州市構建實施“一張圖”平臺以來，圍繞控規存在的問題進行檢討和反思，針對控規編制和完善從總規—控規聯動、部門協作、控制指標體系等方面提出若干建議，以期對規劃工作有所裨益。

［1］廣州市控制性詳細規劃編制(2011年)(市政)［Z］.2011:16-18.

［2］孫 翔，姚燕華.基于規劃發展單元的總規—控規聯動機制研究——以廣州市為例［J］.城市規劃，2010，34(4):32-37.

［3］劉理紅.對老城中心區控制性詳細規劃編制方法的思考［J］.山西建筑，2013，39(3):16-17.