哈爾濱水泥廠更新規劃中提高公眾參與度研究

費躍 萬婷*

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱 150040)

0 引言

公眾參與城市規劃是指城鄉規劃主管部門以外的個人和組織依照法律法規通過法定程序或途徑參與和自身利益相關的城鄉規劃管理活動［1］。目前，我國公眾參與城市規劃工作仍處于較低的階段。2008年住建部最新頒布的《城鄉規劃法》中雖然明確規定了公眾參與的法律意義，但是沒有明確規定公眾參與的形式、程序、范圍等，這就在根本上導致了公眾參與城市規劃工作難以得到地方政府的重視。因此本文以哈爾濱水泥廠搬遷為契機，分析和探索哈爾濱水泥廠工業文化遺址更新中存在的問題和相應對策，對哈爾濱水泥廠更新中提高公眾參與度進行初步研究探討。

1 初析我國城市規劃工作公眾參與度偏低的原因及對哈爾濱水泥廠更新的影響

1.1 公眾參與度

在城市規劃中公眾參與是指城市居民有計劃、有目的按照一定的法定程序和原則參與與自身利益相關的城市規劃活動，是一種持續的、雙向的過程，而公眾參與度是指公眾參與城市規劃工作的具體內容的深度和參與范圍的廣度兩個度量范圍。公眾參與度的高低是評價一個國家和地區城市規劃工作發展水平的重要參考依據。

美國人Sherry·R·Arnstein于1969年發表了《公眾參與的階梯》，文中將公眾參與劃分成為八個階段，從低到高分別是:操縱(Manipulation)、治療(Therapy)、告知(Informing)、咨詢(Consultation)、展示(Placation)、合作(Partnership)、權力轉移(Delegated Power)、市民控制(Citizen Control)［2］。作者同時指出城市規劃工作完全把公眾排除外的操縱階段以及對公眾進行心理安撫的治療階段屬于公眾參與的低層級，定義為沒有參與;公眾被動接受信息的告知階段、象征性的征求公眾意見的咨詢階段和開始對公眾信息公開的展示階段屬于公眾參與的中等層級，定義為象征性參與;由對立走向合作的合作階段、公眾代表逐漸具有主導權的權利轉移階段和市民控制階段則屬于最高層級，定義為公眾權利。縱觀世界上的發達國家，不論是美國、英國還是日本，公眾參與度都經歷了一個從低到高的必然發展過程。

1.2 我國城市規劃公眾參與度不高的原因分析

目前我國大多數城市公眾參與城市規劃活動仍處于告知和咨詢兩個階段。造成我國公眾參與度始終徘徊在等級不高的狀況的根本原因在于，由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型導致了規劃決策的經濟結構發生了變化，但是規劃的決策力量構成并未隨著原有的一元政府主導體制向政府、開發商、公眾等多元決策轉化，進而導致了受城市規劃影響的多方團體的力量失衡。

首先，2008年頒布的《城鄉規劃法》第二十八條規定“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。”雖然對公眾參與工作有一定的促進和保護作用，但是卻沒有對公眾參與的反饋以及反饋后對規劃調整進行說明。進而導致了公眾參與城市規劃決策的行為面臨法律依據缺失，《城鄉規劃法》也缺少對公眾參與具有指導性、程序性、規范性的明確規定，如參與的范圍、參與方式、參與的途徑及其保障等。由于公眾參與城市規劃的行為，特別是參與規劃決策行為是一件不受法律保護的事情，則其可以成為一件提到政府工作日程上也可以不被提到政府工作日程上的可有可無的事情。可以說，這是我國各級城市人民政府對推動公眾參與城市規劃不積極不主動的根本原因［3］。

其次，應該認識到公眾參與度升高也會隨之而來產生代價。如它需要更多的時間和經費，降低了政府部門的工作效率;它會引起市民中褊狹的利益觀念，有時會導致他們的獨斷專行，這正是公眾參與可能導致的尷尬境地，參與沒有促使雙方的合作而是加劇了相互間的對立［4］。這也在一定程度上導致決策層不愿意提升公眾參與度。

最后，在多數公眾心中，城市規劃與建設仍然是政府的工作，主動了解情況、反映問題、提供意見的居民較少。但是，造成這一現實的并不完全是公眾自身的錯誤認識，長期以來形成的自上而下的城市規劃實施慣性，政府部門上下包辦、多一事不如少一事、有時甚至刻意掩蓋問題的辦事作風，都無形中導致了公眾參與意識難以提高的局面［5］。同時由于公眾普遍缺乏對于城市規劃知識的了解，使得僅有的公眾參與變向成了問卷調查、收集基礎資料和公示對象，使得公眾參與成為了“被動參與”“事后參與”，只有在切身利益受到損害時，才會“被迫參與”進行維權。

哈爾濱作為我國東北老工業基地核心城市擁有深厚的工業底蘊和工業歷史。隨著近些年城市化進程不斷推進，城市對土地的需求量逐年增加，城市更新步伐加快，城市規劃工作逐年增加。但城市建設和城市規劃仍然沒有徹底擺脫計劃經濟體制時期家長式的管理模式，這樣就先天導致了公眾沒有參與城市規劃工作的機會，再加上公眾自身素質不高導致公眾參與后天不足。因此，這也成為了哈爾濱城市規劃公眾參與始終徘徊在告知和咨詢這兩個階段的重要原因。

1.3 初析哈爾濱水泥廠更新過程中公眾參與面臨的問題

哈爾濱水泥廠位于哈爾濱市道外區水泥路102號，全稱為亞泰集團哈爾濱水泥有限公司，廠區面積約為105hm2。水泥廠西臨松花江、南接阿什河，位于規劃中的哈爾濱三環路和四環路的接口處，生態資源豐富、地理位置遠離主城區。水泥廠始建于1934年，具有悠久的工業生產歷史和工業文化資源，近些年隨著哈爾濱市城市化進程不斷推進，導致城市不斷向外擴張以及城市對生態環境的要求逐年升高，水泥廠受其生產方式和水泥固有特點的雙重影響，水泥廠繼續在原址生產越來越不能適應和滿足城市發展的需要。因此，水泥廠的搬遷勢在必行，并逐漸提到了政府工作日程當中。

受生產水泥的長期影響，水泥廠周邊的生態環境遭到了極大的破壞，尤其是水泥廠廠區內的土壤和河岸，因此生態環境恢復的程度可以決定水泥廠更新的發展方向。搬遷后的水泥廠，不論是居民安置還是地區經濟的發展都將成為水泥廠更新需要重點考慮的問題。水泥廠的搬遷同時為廠區留下了大批具有重要工業歷史文化價值的遺址資源，如何有效利用這些資源成為了水泥廠更新能否成為有特色、有文化、有歷史的新城市社區的關鍵所在。綜上所述，本次水泥廠的更新與公眾參與息息相關的就是經濟發展、生態恢復、居民拆遷安置、工業文化遺址的更新改造這四個方面。水泥廠現狀示意圖見圖1。

圖1 水泥廠現狀示意圖

2 哈爾濱水泥廠更新過程提高公眾參與度的策略

2.1 水泥廠更新規劃中公眾參與的重點問題

水泥廠西臨松花江、南接阿什河，地理位置遠離主城區，距哈爾濱火車站直線距離為10km。水泥廠最早建于1934年，是我國東北地區最早興建的一批水泥廠，工廠現分為生產區和生活區兩大組團，廠區及其周邊現有大量的職工和市民居住。

2.1.1 經濟復蘇是動力

水泥廠更新規劃工作首先應該考慮的就是如何使得廠區更新后能產生活力和生機，而不是成為單純滿足居住功能的睡城，水泥廠更新后以什么作為主導產業，以什么功能為主進行開發，將成為規劃部門和公眾之間共同的關注點，在項目初期進行立項和規劃設計時，公眾理應具有話語權，而設計單位、規劃部門等也應該適當吸取公眾的意見。

2.1.2 生態恢復是關鍵

水泥廠緊鄰松花江和阿什河，具有哈爾濱市區內難得的生態資源優勢。但是由于常年的水泥生產導致了廠區內土壤、河岸都受到了不同程度的污染。在水泥廠更新規劃中，公眾對于生態恢復應該起到監督和督促的作用。水泥廠的生態恢復不應該僅僅是廠區內居民關注的焦點，在生態恢復和經濟復蘇的雙重影響下，水泥廠更新必將形成舊城改造以點帶片的格局，因此更新必將影響更大范圍的公眾，因此以水泥廠為圓心，以2km～3km為半徑所輻射到的公眾都應該成為關注、監督水泥廠生態恢復問題的參與者。

2.1.3 拆遷安置是難點

水泥廠更新規劃必然會導致一部分居民面臨拆遷安置的問題，同時也應該意識到拆遷安置是一個具有長期性、持續性、階段性的過程，如何妥善安置居民，避免暴力執法和釘子戶等問題出現，在城市公眾集體利益和水泥廠居民個人利益之間尋求平衡點，應該是居民最為關注的問題，公眾以什么樣的方式參與拆遷安置能夠使水泥廠更新規劃順利推進將會成為提升公眾參與度的重要經驗。

2.1.4 工業遺址是標志

隨著水泥廠的搬遷，將會為廠區遺留下一大批具有歷史價值、文化價值的工業遺址，其中最早的一號水泥窯始建于1934年，是重要的工業歷史文物。這些工業遺址不僅對當地職工具有情感價值，在哈爾濱這座具有悠久工業發展歷史的城市也具有特殊的價值，如何有效利用這些遺址使之成為水泥廠更新的標志和亮點，也應該成為公眾、規劃部門和專家學者等公共關注和參與的問題。

2.2 提升水泥廠更新規劃公眾參與度的策略

2.2.1 轉變思路，加強城市規劃知識的宣傳和普及

首先，政府的思路需要進行轉變。長期以來，政府進行新區開發、舊城改造、工廠搬遷、廠區更新等城市規劃工作時一直是“家長式”的決策者，它可以對更新改造的時間、地點、改造方式、改造類型等起決定性的作用。然而，經過多年的實踐證明:這種一元決策不僅會引發許多社會問題和矛盾，而且會因某些決策者的主觀意識而造成城市工業歷史文化不可挽回的損失。尤其是像哈爾濱這樣工業歷史文化底蘊深厚的城市進行工廠廠區更新改造時，更應該聽取多方意見，慎重對待具有重大工業文化歷史價值的工業遺址。這方面的反例就有后建成為愛建新城，始建于1898年的哈爾濱車輛廠。城市政府應該認識到，公眾參與是社會政治民主化過程發展必然出現的一種社會活動，也是衡量民主化程度的一個重要標志。公眾參與城市規劃是政府行政民主決策的一種表現形式，它是一種合法行為［3］。因此，只有政府在思想上進行轉變，才能有效推進水泥廠工業文化遺址更新公眾參與度的提升，避免出現慣性思維決策造成的工業文化遺址缺失。

其次，規劃師的思路要進行轉變。長期以來，規劃師認為自身是專業人員，全程參與規劃的設計過程，這樣就不可避免的將自身的價值觀、設計意圖強加到規劃中，同時也由于效率因素決定了在前期調研過程中對現狀了解不夠深入細致，這樣難免會造成規劃與現實脫節。對水泥廠工業遺址更新改造的規劃就是對其價值進行再次選擇和判斷，如它的歷史價值、文化價值、建筑價值、生態優勢、適宜的開發類型等進行綜合評估，任何選擇都會對結果產生巨大的差別，規劃者由于自身學識和經驗的限制導致做出的判斷并不一定都是正確的，因此，在規劃過程中應該廣泛聽取并采納公眾的合理意見，并在規劃成果中有所反饋。

最后，公眾的思路要進行轉變。在本次水泥廠更新改造過程中，涉及到大量原地居民安置和職工搬遷。筆者走訪調查發現，廠區內的居民大多是工廠職工、家屬和年齡偏大的退休職工。這些居民在面臨居住地重新開發，工作單位向外遷移的過程中應該轉變傳統的“聽、等、靠”的方式，居民要充分認識到自己的主體地位，要明確的認識到只有自己積極的參與到水泥廠的更新改造過程中，才能切實的保護自身的合法權益不受傷害、不受忽視。因此，應該對水泥廠的居民進行適當的宣傳教育，提高居民的民主意識，法律意識、城市規劃城市更新知識的普及、更新改造的相關政策和案例宣講，提高居民的自身素質才能夠有效減少溝通成本，使公眾能夠更容易參與水泥廠的更新改造規劃。

2.2.2 完善公眾參與城市規劃的法律法規和制度規范

城市是市民共同生活、居住的空間，隨著舊城改造和工業區拆遷等運動在城市中逐漸興起，尊重公眾意見、實現多方共贏、體現社會公平和以人為本就成了舊城改造的基本原則。當前的行政主管部門可以單方面做出行政執法行為，可以憑借行政強制力迫使行政相對人(如企業、城市居民、農民等)履行義務，落實到城市規劃和城市更新過程中往往造成居民、企業等群體的利益受損，在這種權力不對等的情況下，一方面以犧牲企業、公眾的利益為前提來達到平衡各方矛盾的目的，另一方面往往助長了行政機關和執法人員利用權力進行牟利，不僅損害了國家和公眾的利益，也可能會造成社會資源的浪費。為了緩解各方的利益沖突，在法律層面上應當賦予行政相對人進行城市規劃的參與、監督等方面的權力。

因此，制定公眾參與城市規劃工作的法律法規成為了保障公眾參與的基礎。本次水泥廠更新規劃可以作為地方政府制定公眾參與法規的范例和參照。首先，在宏觀層面上應該明確公眾參與城市規劃的目的、內容、職能分工、權力分配、組織結構、權限、工作辦法、處罰措施等，才能確保公眾參與度得到提升，進而才能促進城市發展由一元決策轉為多方參與共同決策。在微觀層面上，應該明確公眾參與城市規劃的主體，原則應為項目涉及的直接主體即當地居民，以及由規劃師、相關專業專家、學者、律師等組成的社會團體。只有在法律法規層面上明確了公眾參與的主體的權責，才能在根本上保證公眾參與的合理性。在實施層面上，法律應當賦予城市規劃中行政相對人更多自主的和參與的程序性權利，這樣才能夠從根本上保障公眾參與度逐步提升，最終達到多方共贏的效果。

2.2.3 組織成立多方參與的城鄉規劃委員會

傳統的城市更新和舊城改造工作都是在政府和規劃建設管理部門之間以封閉的形式完成的，從項目的提出、方案設計、建設實施各個環節都是政府與相關部門之間的工作。城市更新和規劃最終的受眾是公眾，在規劃過程中公眾參與是十分必要的。當涉及到城市規劃公共利益的民主參與應以代表性民主制度為主，以參與制民主制度為輔。采用城市規劃委員會制度這樣的代表性民主制度(間接民主)來處理更為恰當［6］。如本次水泥廠更新涉及到的經濟復蘇、生態恢復、工業遺址的保護等方面都應該采用這種間接民主的形式進行參與。城市規劃委員會的成員可以由政府代表、相關專業人士(規劃師、高校學者、經濟學家、歷史學家、律師等)、開發商、公眾代表等組成。當涉及城市規劃個人利益的民主參與應以參與制民主(直接民主)為主。在保護個人利益和局部群體利益方面，代表制民主(城市規劃委員會)不能取代“公眾參與”，應采用參與制民主(公眾參與)來保護個人利益和局部群體利益［6］。如本次水泥廠更新涉及到的拆遷安置問題就只能是以居民直接參與，居民可以咨詢代表自身利益的城市規劃委員會。城市規劃委員會作用示意圖見圖2。

城市規劃委員會代表公眾參與本次水泥廠更新規劃具有四點優勢。首先，在制度完善的城市規劃委員會參與的水泥廠更新過程中，能夠更加廣泛、直接的使水泥廠的居民了解、參與到更新過程中，能夠直接提升公眾參與度。其次，城市規劃委員會代表的自身素質和知識領域都要優于公眾，因此，委員會的決策質量要優于水泥廠居民的集體做出的決策。再次，委員會的公眾代表數量較少，能夠快速、輕易的達成共識，因此在效率上會大大提升。城市規劃委員會代表提出的意見也較為嚴謹并容易被采納，與之相對的則是直接采用公眾的意見會得到帶有隨意性和不規范性的反饋。最后，以委員會為代表的公眾參與形式更加節約成本。水泥廠的更新是一個長期持續的過程，因此在涉及公眾切身利益的問題上代表制的城鄉規劃委員會的意見不能完全取代公眾的意愿，因此，以委員會直接參與提出意見為主要參與方式，以采取公眾聽證會，交流會等形式收集、采納公眾意見作為補充，來完善和提高公眾參與度，最終形成一個功能完善的公眾參與體系。推進水泥廠更新規劃公眾參與度技術路線示意圖見圖3。

圖2 城市規劃委員會作用示意圖

圖3 推進水泥廠更新規劃公眾參與度技術路線示意圖

3 結語

在哈爾濱現行的規劃體制和法律框架結構下，在某個項目中提高公眾參與度是十分困難的。盡管《城鄉規劃法》明確提出了公眾參與并提出了一個框架，但是在實踐中仍然需要很長時間的探索和努力，本文提出以公眾參與立法作為制度保障、提高公眾基本素質作為實施基礎、成立城市規劃委員會作為現階段可行方式這三種策略，探討了水泥廠更新過程中經濟、生態、拆遷安置、工業遺址四個涉及到公眾利益的問題，并且提出了解決對策。希望經過一段時間的實踐工作能夠形成切實可行、有效的提高公眾參與度的方法。

［1］鄭彥妮，蔣滌非.公眾參與城市規劃的實現路徑［J］.湖南大學學報(社會科學版)，2013(2):68.

［2］Sherry·R·Arnstein.A Ladder of Citizen Participation［J］.Journal of the American Planning Association，1969，35(4):217.

［3］郝 娟.解析我國推進公眾參與城市規劃的障礙及成因［J］.城市發展研究，2007(2):10-11.

［4］大衛·馬門.規劃與公眾參與［J］.國外城市規劃，1995(1):41.

［5］饒傳坤，李軍洪，候建輝.舊城整治中的公眾參與實證探討——以杭州市背街小巷改善工程為例［J］.城市規劃，2007(7):67.

［6］曾憲謀.城市規劃公眾參與制度分析［J］.規劃師，2005(11):18-19.