以SWOT視角看保健食品監管（下）

■文 張桂敏 高德友 楊玲 劉洪杰

北京市石景山區食品藥品監督管理局

2.5 違法添加藥品。如曾經發現的某品牌“左旋肉堿銀杏膠囊”添加了違禁減肥藥“西布曲明”和“酚酞”，和在生產輔助降血糖等保健食品中非法添加藥物等，這些違法行為從外觀難以分辨，往往需要在懷疑的基礎上配合抽驗才能最終固定證據，情節嚴重者還會構成刑事犯罪。值得關注的是，非法添加有毒、有害的非食品原料行為目前呈現上升的趨勢，據北京市某中級人民法院統計，近三年來，生產、銷售摻有有毒、有害的非食品原料的保健食品案件數量占到了食品安全類刑事案件的六成以上。

從定義來看，保健食品是指聲稱具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質為目的的食品，即適宜于特定人群食用，具有調節機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。因此，各種試圖增加或者宣稱增加保健食品超過27種功能性目的的均可能是非法的，至少是可疑的保健食品，這也是日常監督執法中進行判別的重要依據。

3 將SWOT分析法運用于保健食品監管

SWOT分析，即態勢分析，就是將與研究對象密切相關的各種主要內部優勢、劣勢和外部的機會和威脅等，通過調查列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應的結論，而結論通常帶有一定的決策性。經常被用于組織戰略制定、競爭對手分析等場合。其中，SWOT四個英文字母分別代表：優勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機會（Opportunity）、威脅（Threat）。運用這種方法，可以對研究對象所處的情景進行全面、系統、準確的研究，從而根據研究結果制定相應的發展戰略、計劃以及對策等。SWOT分析法常常被用于制定組織發展戰略和分析競爭對手情況，在戰略分析中是最常用的方法之一。

一般常表現為構造SWOT結構矩陣，并對矩陣的不同區域賦予不同的分析意義。（見附表2）

從整體上看，SWOT可以分為兩部分：第一部分為SW，主要用來分析內部條件；第二部分為OT，主要用來分析外部條件。利用這種方法可以從中找出對自己有利的、值得發揚的因素，以及對自己不利的、要避開的東西，發現存在的問題，找出解決辦法，并明確以后的發展方向。根據這個分析，可以將問題按輕重緩急分類，明確哪些是目前急需解決的問題，哪些是可以稍微拖后一點兒的事情，哪些屬于戰略目標上的障礙，哪些屬于戰術上的問題，并將這些研究對象列舉出來，依照矩陣形式排列，然后用系統分析的所想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應的結論，而結論通常帶有一定的決策性，有利于領導者和管理者做出較正確的決策和規劃。

4對當前首都保健食品監管方式的SWOT分析

4.1優勢（S）分析

政策法規層面：黨中央國務院對食品安全提出了“用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”的要求，體現出國家對食品及保健食品監管工作的高度重視。對于北京市而言，機構改革的大環境確立了食品流通領域的監管將主要由新成立的食品藥品監督管理部門負責。確立了好的監管體制，減少了中間環節，有利于工作無縫銜接，為進一步做好保健食品監管工作提供了體制上的保障。《食品安全法》、《食品安全法實施條例》加重了保健食品違法行為的處罰力度，《保健食品監督管理條例》也在監管部門、監管對象、人民群眾的共同呼吁下即將正式出臺。《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》中有關保健食品監管的規定，也為打擊違法行為提供了法律上的支持。

社會層面：監管部門、社區群眾對保健食品的違法行為采取零容忍的態度，隨著人民生活水平的提高，首都廣大群眾對保健食品的認知程度、真假辨別能力、維護自身權益的能力等方面逐漸提高，保健食品的監管工作也逐漸得到監管部門的重視，得到首都各界人民群眾的支持，對于發現的保健食品違法行為群眾的主動舉報逐漸增多，全社會關心支持保健食品監管工作的氛圍逐漸增強。

經濟層面：監管對象，主要是首都各保健食品生產、經營企業，在多年來首都食品藥品監管部門的幫促下，特別是通過前幾年的“百千萬”工程建設、企業誠信體系的推動等工作，樹立起了“第一責任人”意識，遵紀守法、在法律法規框架下的生產經營活動已經成為了良性發展的自然行為，首都保健食品市場總體逐漸趨向形成“守法者得利、違法者難存”的局面。

4.2劣勢（W）分析

政策法規層面：監管體系不完善、法律法規配套滯后是目前制約保健食品監管工作的一個重要問題，盡管《保健食品監督管理條例》從2009年起就進入討論階段，但是討論稿經歷了多輪征詢意見、上會、再討論仍然遲遲未能形成定稿通過。

社會層面：大眾對保健食品認識的誤區仍然存在，認為保健食品可以隨便吃，不審查銷售資質通過網絡郵購、電話訂購，輕信保健食品能治病，違法保健食品生產、經營行為仍然有發展的土壤。

附表2 SWOT分析模型

經濟層面：逐利性導致了貪圖保健食品的高利潤性，廣大生產、經營者仍然對違法生產、經營行為存在僥幸心理，或者對高利潤的保健食品生產、經營“進、銷、存”渠道把關不嚴，造成質量隱患。

4.3機會（O）分析

政策法規層面：一是強化地方政府負總責，依托多部門聯席會議及協作機制，如在食品安全委員會的框架下加強指揮和協調，做到各部門所涉及的各個環節“無縫銜接”；二是完善法律法規，按照“誰審批，誰監管，誰負責”的原則，盡快出臺《保健食品監督管理條例》，以法律法規的形式明確各監管部門在保健食品監管中的職責，加大保健食品違法行為的處罰力度，建立健全兩法銜接機制；三是推進黑名單制度，建立保健食品“黑名單”公告制度，建立企業誠信網，強化企業誠信體系建設和“第一責任人”意識；四是深入推進社會化管理創新（比如結合“百千萬”工程創建和企業安全生產標準化建設），形成“政府監管、行業引導、企業自律、群眾監督”的良好格局；五是強化行業協會作用，依托行業協會加強保健食品生產經營單位的自律他律意識，共同構建起良好的保健食品市場環境。

社會層面：一是加強法制宣傳。廣大消費者對保健食品認識不足，往往被虛假廣告所誤導，錯把保健食品當藥品，把普通食品當保健食品。監管部門必須對群眾進一步普及保健食品知識，幫助群眾掌握辨別保健食品的能力。二是暢通投訴渠道。加強“12331”投訴舉報宣傳，讓保健食品違法行為無處藏身；提示消費者向商家索證索票，有利于保證消費者權益受到侵害時提取相關證據。三是提高公眾參與。落實投訴舉報獎勵制度，形成全民參與、人人打假的社會氛圍。

經濟層面：一是加強宣傳，嚴格準入。嚴格保健食品生產經營企業的審批標準，不符合標準的嚴禁進入這個行業；加強日常對保健食品生產經營企業法律法規的培訓，提高企業及經營戶的重視程度。二是依法查處，嚴格監管。加大對保健食品違法行為的打擊和處罰力度，提高違法者的成本，保護守法者的生存，定期開展專項行動，對違法者采取高限處罰，對構成刑事犯罪的堅決移送公安機關查處。嘗試用經濟的手段保護擴大合法者的生存空間，擠壓消除違法者的生存空間。三是樹立正面典型。扶持有影響力的保健食品連鎖龍頭企業，“以良幣驅除劣幣”，通過樹立合法企業榜樣對行業發展產生積極的影響。

4.4威脅（T）的分析

政策法規層面：政策和法律法規不是萬能的和一成不變的，保健食品違法行為目前出現多種趨勢需要出臺新的法律法規予以規制，如互聯網違法銷售保健食品問題（能否出臺專門的《保健食品互聯網銷售管理辦法》）、保健食品違法廣告查處問題（能否確定為一家管理，不用多頭管理，同時加大處罰力度）。

社會層面：人民群眾生活水平的提高對保健食品的需求會越來多大，如何確保老百姓正確地認識保健食品具有的是保健功能，而不是治療疾病的作用，是需要長期堅持的一項工作，群眾對政府及監管部門的信任既是壓力更是動力，需要政府和各相關部門各司其職、加強溝通協作，同時調動起社會各方面力量，齊抓共管，強化社會化管理創新，共同規范好保健食品市場。

經濟層面：合法保健食品企業生產經營的運轉成本還是很高的，要借助政策支持、典型推廣、嚴格執法等手段，保持對違法行為的零容忍，強化對合法行為的積極保護，建立健全良性發展的市場經濟環境，鼓勵支持合法企業通過發展做大做強擠壓違法企業的發展和生存空間，達到“扶正祛邪”的目的。

綜上，通過分析找出了當前保健食品監管工作S（優勢）、W（劣勢）、O（機會）、T（威脅）四方面內容，下一步就是要發現存在的問題，找出解決辦法，并明確以后的發展方向，具體來講就是利用優勢、改進劣勢、監視機會、消除威脅。相比較而言，優勢和機會是要注意的方面，劣勢和威脅則是要著重解決的問題。