化妝品行業監管中存在的問題及解決對策分析

■文 宋子玉

北京市西城區食品藥品監督管理局

近年來，人們對化妝品的需求日益增長，如今化妝品已成為人們日常生活的必備之物，化妝品行業也得到了空前的發展。化妝品作為與人民群眾的生活息息相關，直接關系著人民群眾的健康安全的日用品，關于其監管的法律體系卻尚待完善，監管信息也較為閉塞，這給化妝品的監管帶來很多阻礙，導致違法違規行為時有發生。為了彌補不足，探求先進的監管方法，筆者對化妝品監管中存在的一些問題進行了調查分析，并對如何充分發揮職能作用，有效規范化妝品市場秩序提出設想。

監管法規待更新

化妝品法規不完善，嚴重滯后。目前主要的法律依據是《化妝品衛生監督條例》及其《實施細則》，《化妝品衛生監督條例》為1989 年制定并頒布，已經不能適應當前化妝品監管工作的需要，迫切需要制定新法規來完善化妝品監管法律依據，增強法規的可操作性。同時，對于國務院制定的《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（以下簡稱《特別規定》）是否適用于化妝品，國家食品藥品監督管理總局至今未予明文解釋。

從《化妝品衛生監督條例》第一條“為加強化妝品的衛生監督，保證化妝品的衛生質量和使用安全，保障消費者健康，制定本條例”的規定可以看出，化妝品與人體健康有關，符合《特別規定》第二條“本規定所稱產品除食品外，還包括食用農產品、藥品等與人體健康和生命安全有關的產品”的適用范圍要求；《國家質量監督檢驗檢疫總局關于〈國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定〉若干問題的實施意見》(國質檢法[2007]454 號)也明確把化妝品列入了《特別規定》適用的產品范圍。因此，筆者認為《特別規定》可以適用于化妝品。

值得注意的是，《特別規定》適用于化妝品監管后，也會給實際監督執法帶來一定的問題。《特別規定》與《化妝品衛生監督條例》同屬于行政法規層次，但是《特別規定》屬于新法、特別法。《特別規定》第二條規定：“對產品安全監督管理，法律有規定的，適用法律規定；法律沒有規定或者規定不明確的，適用本規定。”化妝品監管領域尚無法律，那么《特別規定》與《化妝品衛生監督條例》有規定不一致之處，就應當優先適用《特別規定》，由此，在化妝品監管中就會出現處罰基準過高的問題，而且目前還沒有新的化妝品監管法律、行政法規立法規劃，這種問題可能還將持續存在很長一段時間。

目前，根據化妝品市場的實際情況，盡快修訂《化妝品衛生監督條例》是當務之急，新條例的修訂應考慮對化妝品安全的基本問題做出統一性規定，確定法定的化妝品定義和范圍，明確化妝品安全監管的執法主體，同時，賦予執法主體權威性。制定各種配套的化妝品法規并對與《化妝品衛生監督條例》不同的方面進行更明確、更具體的規定，包括化妝品原料的監管、化妝品包裝標簽說明書的監管、化妝品生產企業良好生產規范、日常監督檢查、從業人員管理、化妝品信息公開制度、產品召回制度等方面的法律法規。清理和完善已有法律法規體系，盡可能減少和避免立法和執法的相互沖突，確保法規的統一性、完整性和權威性，同時，修訂法律法規要與國際接軌，在查找監管漏洞的基礎上，有計劃地推進化妝品監管法律法規和規章制度的制定、修訂和整合工作，將化妝品安全監管法律、法規和規章的制定納入世界經濟一體化的范圍內，不斷根據國內外環境的變化及時跟進和修訂相關內容。

化妝品標識待規范

目前，市場上的化妝品包裝做得越來越精美，標識、標簽卻越來越不規范，一些商家為滿足消費者對進口化妝品的推崇，使得部分國產化妝品標簽以英文、日文、韓文等外文為主，吸引消費者購買。中文則印在最小的展示版面，甚至根本沒有中文標識，致使一些標識、標簽不規范的產品出現在市場。

關于特殊用途的化妝品，按照《條例》規定，生產特殊用途的化妝品需取得批準文號，必須經過食品藥品監管部門對產品的成分、包裝等進行審批后，才準予上市，而一般用途化妝品則不實行批準文號管理。我國特殊用途化妝品的審批程序較為嚴格，審批周期較長，費用較高。而化妝品更新換代的速度又很快，許多商家就利用“藥妝”等營銷概念打擦邊球，用普通化妝品冒充特殊用途化妝品或者特殊用途化妝品夸大功效。甚至一些特殊用途化妝品，未經批準即上市銷售，產品最小包裝上沒有標識批準文號；有的產品即使取得了批準文號，也是一號多用，如部分染發劑，多色系共用同一批準文號；還有的是套用別的產品批準文號生產上市。導致特殊用途化妝品市場魚龍混雜，產品夸大功效，夸大宣傳的現象時有發生，嚴重損害消費者的利益。

針對市場上化妝品的標簽、標識混亂的問題應加大規范標識的力度，規范化妝品市場秩序。《化妝品標識管理規定》明確規定，化妝品標簽標識內容必須真實、科學、完整，不得通過宣傳所用原料的功能來暗示產品實際不具有或不允許宣傳的效果。從源頭治理，要求生產企業在遵守規定的同時，產品標簽說明書應進一步規范，應標明化妝品名稱、生產者的名稱和地址、凈含量、全成分表、產品標準、生產日期和有效使用期限、生產許可證標識和編號，以及可能引起的不良反應、注意事項與使用方法等全部內容，盡可能在產品說明書上詳細注明，特殊用途化妝品還應標明批準文號，產品應在上市前應經過食藥監管部門的備案，尤其是標簽說明書經審核后方可銷售。

政策執行待加強

國產非特殊用途化妝品備案制度執行不到位。國家食品藥品監督管理總局《關于印發國產非特殊用途化妝品備案管理辦法的通知》（國食藥監[2011]181 號）明確說明，自2011 年10 月1 日起首次投放市場的國產非特殊用途化妝品，應當按照《國產非特殊用途化妝品備案管理辦法》的有關要求備案。2011 年10 月1 日前已投放市場但未按《化妝品衛生監督條例》及其《實施細則》有關要求備案的，應在2012 年12 月31 日前，按照《國產非特殊用途化妝品備案管理辦法》的有關要求備案。已投放市場且已按《化妝品衛生監督條例》及其《實施細則》有關要求備案的，不需要重新提交資料進行備案，但應在2012 年12 月31 日前辦理《國產非特殊用途化妝品備案登記憑證》。在辦理涉及外省市化妝品生產企業的案件時發函協查，多次收到外省市食品藥品監督管理局內容為涉案產品未備案回函。可見自《國產非特殊用途化妝品備案管理辦法》實施至今兩年的多時間，執行情況并不理想。

在推進深化國產非特殊用途化妝品備案工作中，食藥監管部門應體現風險控制的監管理念，以原配方、風險評估、銷售包裝為關鍵風險控制點，以第三方檢驗，備案后核查為風險管理控制方法。要強化企業的產品安全責任，上市前履行告知性備案是企業的法定義務，產品的安全性、質量可控性等備案資料有標準規范。企業對備案資料的真實性、完整性等負有完全責任。推進事后監管的重心轉移，告知性備案義務在前，備案后監督責任在后，信息確認前核查和信息確認后檢查雙管齊下，實現了“嚴進寬管”到“寬進嚴管”的重心轉移。明確違法違規的法律責任，做到備案后有監督，監督后有查處，查處后有擔責，擔責后有公開。同時要實現信息資源的全國共享，在國家食藥監管總局備案系統平臺上統一實施備案，在國家食藥監管總局政務網站上統一公布備案信息，在國家食藥監管總局政務網站統一標注違規信息，將備案信息公開透明化。同時要創造社會共治的良好條件，備案信息的統一、規范、權威；備案信息可查、可驗、可用；備案信息對全社會共享、共用，讓市場這只看不見的手放得更開，讓監管這只看得見的手用得更好。真正做到有效規范化妝品市場秩序，保證化妝品的衛生質量和使用安全，保障消費者健康。