建立健全我國高職教育投入體制的若干思考

張連緒 王超輝

自20世紀(jì)90年代起，我國高職教育進(jìn)入快速發(fā)展時期，目前，全國90%以上的地、市至少有一所高職院校。教育經(jīng)費作為高職教育的基本保障，其投入機制的建立、健全對高職院校的長遠(yuǎn)發(fā)展有著不可估量的影響，研究我國高職教育投入體制很有必要。為此，結(jié)合我國高職教育投入現(xiàn)狀，我們就建立健全我國高職教育投入體制提出一些思考和建議。

一、高職院校的教育經(jīng)費來源

從我國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒來看，全國高職院校的經(jīng)費來源大致分為國家財政性教育經(jīng)費、事業(yè)收入、民辦學(xué)校舉辦人投入、社會捐贈及其他投入等五類。國家財政性教育經(jīng)費是以國家政府財政撥款的方式，直接用于高職院校的基本設(shè)施建設(shè)、事業(yè)單位支出、科研發(fā)展等，包括財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費、各級政府征收用于教育的稅費以及國有企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款等，這是一種明確規(guī)定的、符合法律條文的、專項專向的國家財政投入經(jīng)費。事業(yè)收入包括兩類：一是高職院校開展教學(xué)、教輔活動、科研生產(chǎn)等活動自營創(chuàng)收的，這種收入必須是合法的、經(jīng)財政部門核準(zhǔn)留用的預(yù)算外資金及經(jīng)財政專戶核撥回的預(yù)算外資金；二是向?qū)W員收取的相關(guān)學(xué)雜費，包括學(xué)費、借讀費、住宿費等。民辦學(xué)校舉辦人投入是一種特殊意義上的教育撥款，是指辦學(xué)單位或公民個人撥給民辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費。社會捐贈是指境內(nèi)外社會各界及個人對教育的資助和捐贈，這類教育投入帶有鼓勵性、無償性、友好性等特征，是不固定的。其他收入是指除了以上四種投入之外的高職教育經(jīng)費來源，比如高等職業(yè)院校所接受的某些特別性質(zhì)的財力嘉獎。實際上，國家也鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段，扶持發(fā)展職業(yè)教育，可以說，向銀行借貸建設(shè)學(xué)校，也是高職教育學(xué)校其他投入的一種。

二、我國高職教育投入機制面臨的主要問題

從1980年至今，我國高職教育已有三十多年的發(fā)展歷史，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家相繼頒布了多部文件，鼓勵、引導(dǎo)、支持高職教育又好又快發(fā)展，然而，就高職教育投入機制而言，還存在一些問題值得商榷，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

1.國家財政性教育投入不足。2012年全年財政性教育經(jīng)費首次實現(xiàn)占GDP的4%的目標(biāo)，成為2013年全國教育工作會議的一大亮點，然而現(xiàn)實數(shù)據(jù)表明，有關(guān)高職教育的國家財政性投入仍然較少。首先，高職預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占普通高等院校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的比重相對較低。以2009年和2010年為例，高職預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費分別為3630399萬元、4425530萬元，而普通高等院校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費分別為21912629萬元、27188006萬元，其比例值依次為16.6%、16.2%。在當(dāng)前高職教育占據(jù)高等教育半壁江山的現(xiàn)況下，這個比例與2009～2010年高等本科學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費在普通高等院校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的比重相差甚遠(yuǎn)。顯然，本科院校是高等教育經(jīng)費投入的重點，我國高職預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費嚴(yán)重不足。其次，高職學(xué)校國家財政性教育經(jīng)費占其教育經(jīng)費總量的比重也相對不高。從表1可以看出，2009年和2010年國家財政性教育經(jīng)費在高職學(xué)校教育經(jīng)費總收入中的比重分別為43.1%、46.7%，而英國高職院校經(jīng)費的政府投入約占75%，澳大利亞公辦高職院校經(jīng)費的政府投入大致為60%。

表1 高職財政性教育經(jīng)費占其教育經(jīng)費總量的比重（單位：千元）

2.教育投入地域間不均衡。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平作為影響教育經(jīng)費投入的重要因素，使得我國高職教育投入在地域上帶有顯著差異，即高職教育投入存在地域不均衡的現(xiàn)象。其一，省市間生均教育經(jīng)費不均衡。教育部財務(wù)司、國家統(tǒng)計局社會和科技統(tǒng)計司編著的《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2011》數(shù)據(jù)顯示，2010年全國高職學(xué)校生均教育經(jīng)費最高的為北京市（34921.94元），最低的是湖南省（8914.54元），前者約為后者的3倍。其二，地區(qū)間教育經(jīng)費投入不均衡。2010年我國高職財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費華北地區(qū)（北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古）為718355萬元，西南地區(qū)（重慶、四川、貴州、云南、西藏）為346572萬元，東部沿海地區(qū)（山東、上海、浙江、江蘇、福建）為1233768萬元，東部沿海地區(qū)教育經(jīng)費約為西南地區(qū)的3.6倍。其三，從“高職211”的百所示范性高等職業(yè)院校建設(shè)工程，即2006～2008三年“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”立項結(jié)果來看（見表2），我國東中西部地區(qū)立項建設(shè)院校數(shù)分別為46所、26所、28所，在其地域高職院校總數(shù)的比重依次是8.8%、6.5%、9.6%，由此可見，東西地區(qū)差距較小，而西部地區(qū)比中部地區(qū)高出3個百分點，總體上三者之間差異顯著，這也意味著國家教育投入更多偏向東、西部地區(qū)。

表2 立項建設(shè)院校數(shù)占高職院校總數(shù)的比重

3.多元化投入模式結(jié)構(gòu)不合理。2011年9月29日，教育部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見》（教職成［2011］12號），強調(diào)“建立以舉辦者投入為主，受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會捐贈等多種渠道籌措經(jīng)費的機制”①。可以說，當(dāng)前我國高職教育投入模式已趨向多元，但這種多元化投入模式結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)為預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費投入偏低、受教育者分擔(dān)培養(yǎng)成本過高以及社會捐贈所占比重極少。首先，從表3可以明顯看出，2009～2010年全國高職學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費由3630399萬元增長到4425530萬元，其在高職教育總投入中的比重由39.4%上升到42.1%，但這個數(shù)值在國際上偏低，因為大多數(shù)國外政府至少承擔(dān)高職教育成本的一半以上。其次，“政府對高等職業(yè)教育投入不足，從而使高職院校不得不提高收費”②。表2顯示，2009～2010年“學(xué)雜費”在我國高職教育經(jīng)費投入中的比重由43.7%下降到41.5%，這個比重與預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費基本相當(dāng)，但仍然過高，導(dǎo)致學(xué)生承擔(dān)的比重不合理。此外，與本科生相比，高職生的學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)更高，例如，2013年金華地區(qū)內(nèi)的浙江師范大學(xué)“師范類本科專業(yè)”收費標(biāo)準(zhǔn)為4000元/年，而金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院技術(shù)類專業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)為7800元/年。最后，2009～2010年全國高職學(xué)校接受社會捐贈分別為29330萬元、29317萬元，在高職教育總投入中的比重分別為0.3%、0.27%，其所占比重極少。

表3 全國高職學(xué)校經(jīng)費來源情況（單位：千元）

4.高職教育投入法規(guī)不健全。我國高職教育已有三十多年的發(fā)展歷史，雖然與此相關(guān)的法律法規(guī)文件相繼出臺，但真正屬于高職教育的法規(guī)尚未存在，更別說高職教育投入法規(guī)的制定。20世紀(jì)末，我國頒布了《職業(yè)教育法》《高等教育法》，進(jìn)入21世紀(jì)之后，《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》《教育部等七部門關(guān)于進(jìn)一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》等也相繼出臺，但這些法律法規(guī)都是以部分章節(jié)描述或規(guī)定高職教育投入，且都是一種原則性、方向性的指導(dǎo)和建議，沒有專門的論述和說明。譬如，《職業(yè)教育法》第四章（職業(yè)教育的保障條件）第二十六條規(guī)定：“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金。”比較一下《高等教育法》和《職業(yè)教育法》就可以看出，前者有“投入”的專門規(guī)定，即第七章“高等教育投入和條件保障”，且規(guī)定是“以財政撥款為主”，而職業(yè)教育則無此規(guī)定，更沒有規(guī)定高等職業(yè)教育經(jīng)費占財政收入的比例，致使高職教育發(fā)展舉步維艱。③總之，當(dāng)前我國還沒有制定有關(guān)高等職業(yè)教育及其投入的專門法律法規(guī)，這也成為高職教育投入體制中的軟肋。

三、完善我國高職教育投入體制的建議

建立健全我國高職教育投入機制不能操之過急，需要冷靜思考、理性對待，堅持實事求是的原則，立足于我國的基本國情，在公共財政政策框架下，完善我國高職教育投入體制。

1.繼續(xù)加大國家財政投入力度。高等職業(yè)教育作為“助推經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)社會公平、服務(wù)教育結(jié)構(gòu)、優(yōu)化‘三農(nóng)’發(fā)展甚至傳承民族文化”④的重要載體，是國家穩(wěn)定、健康、有序發(fā)展的主要推動力量，因此，我國應(yīng)該繼續(xù)加大國家財政投入力度。一方面，在國家財政撥款數(shù)額保持每年增長的基礎(chǔ)上，確保國家財政性教育經(jīng)費在高職學(xué)校教育經(jīng)費總收入中的比重逐漸上升，并制訂相應(yīng)計劃，爭取超越50%；另一方面，在當(dāng)前我國高職預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占普通高等院校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的比重相對較低的情況下，適當(dāng)出臺相關(guān)文件政策，使其向高等職業(yè)院校傾斜，甚至“提供與普通高等學(xué)校相應(yīng)的公共教育經(jīng)費”，逐漸縮小高等職業(yè)學(xué)校與高等本科學(xué)校之間的差距，這樣高職院校會獲得更多的國家財政撥款，促進(jìn)高職教育的穩(wěn)定、快速發(fā)展。

2.合理調(diào)控地域間的投入差距。地域差異是我國高職教育投入機制中非常突出的問題，合理調(diào)控地域間的投入差距成為完善我國高職教育投入機制的關(guān)鍵一環(huán)。對此，一是嚴(yán)格執(zhí)行和貫徹《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中的規(guī)定，由各省市地區(qū)制定并提高高職學(xué)校學(xué)生人均經(jīng)費基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人均財政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)。二是“對各地高等職業(yè)教育堅持區(qū)別對待、實行分類指導(dǎo)”⑤，東、中、西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和類型不盡相同，人才需求也各具特色，所以，高職教育投入應(yīng)該基于地域現(xiàn)實情況，考慮按市場需求與專業(yè)設(shè)置相結(jié)合的原則進(jìn)行財政上的分類投入，以逐漸縮小地區(qū)差距。三是給予中西部省市地區(qū)適當(dāng)?shù)呢斦a助或政策傾斜，面對當(dāng)前中西部省市地區(qū)高職教育投入過少的困境，適當(dāng)給予財政補助或政策傾斜。

3.適當(dāng)減輕學(xué)員承擔(dān)成本負(fù)擔(dān)。學(xué)員承擔(dān)高職教育成本的情況在世界各國并不少見，但其在教育投入總額中的比重相對較低，像美國和澳大利亞的受教育者會分擔(dān)約20%的教育投入，只是我國高職院校學(xué)生承擔(dān)教育成本的一半。我國《高等學(xué)校收費管理暫行辦法》第五條明確規(guī)定：“高等學(xué)校學(xué)費占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過25%。”顯然，適當(dāng)減輕學(xué)員承擔(dān)成本負(fù)擔(dān)，應(yīng)是完善我國高職教育投入機制的重要舉措。對此，一是減免學(xué)雜費，在源頭上減輕學(xué)員負(fù)擔(dān)。高職院校要積極制訂并提出減免學(xué)員學(xué)雜費的方案，降低“學(xué)雜費”在我國高職教育經(jīng)費投入中的比重。二是加大獎助力度，在過程中補償學(xué)員開銷。高職院校實施的國家獎學(xué)金、助學(xué)金政策，為高職生減輕了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但獎助力度不夠，尤其是獲得國家助學(xué)金的人數(shù)只占在校生總數(shù)的20%，這方面必須加以提高。其三，積極接受社會捐贈。社會捐贈在增加教育投入的同時，能進(jìn)一步減輕學(xué)生承受的經(jīng)濟(jì)壓力。目前社會捐贈在高職教育總投入中的比重極低，這有待于國家政府的宣傳引導(dǎo)以及高職院校自身的努力尋求。

4.逐漸推進(jìn)高職教育的立法進(jìn)程。作為剛性規(guī)范和國家權(quán)力控制的代表，高職教育投入法規(guī)建設(shè)是建立健全我國高職教育投入機制不可或缺的一部分，為此，要逐漸推進(jìn)高等職業(yè)教育投入法規(guī)的立法進(jìn)程。首先，對當(dāng)前我國有關(guān)高等職業(yè)教育的法律、法規(guī)、規(guī)章以及某些相關(guān)決定、通知、意見、辦法進(jìn)行整理和編纂，并在此基礎(chǔ)上，起草、制定和頒布《高職教育法》。其次，在《高職教育法》中，對其經(jīng)費的投入主體、投入數(shù)量、投入用途、投入方式及相應(yīng)責(zé)任等，分章分條進(jìn)行規(guī)定，使高職教育投入真正實現(xiàn)法律意義上的具有較高效力層級的規(guī)范結(jié)構(gòu)。最后，隨著我國高職教育的發(fā)展，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)狀況，可以在合適的時候制定專門意義上的“高職教育投入法規(guī)”。

［注釋］

①教育部關(guān)于推進(jìn)高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見（教職成［2011］12號）［Z］.2011-09-29.

②潘懋元.黃炎培職業(yè)教育思想對當(dāng)前高等職業(yè)教育的啟示［J］.教育研究，2007（1）：46.

③孔凡彬.高等職業(yè)教育的法律缺失與完善［J］.職教論壇，2005（28）：16.

④鴻驊.職業(yè)教育十年：中國特色發(fā)展之路［J］.江蘇教育研究，2013（15）：78.

⑤郭文富.高等職業(yè)教育經(jīng)費投入及地區(qū)差異分析［J］.中國職業(yè)技術(shù)教育，2011（4）：66.