充分發揮公眾在法治政府建設中的作用

◎王學棉

（王學棉，華北電力大學人文學院教授/責編劉玉霞）

公眾在法治政府建設中的作用

國務院在2004年頒布的 《全面推進依法行政實施綱要》中，提出以十年的時間基本實現建設法治政府的目標。一眨眼，十年將逝，法治政府建設的效果如何呢？如果將法治政府的建設分為頂層設計和具體落實兩大部分的話，頂層設計應當說基本已經完成，在法治政府的內涵、特征、理念、價值取向等問題上已基本達成共識。如法治政府的內涵是政府的權力來源于法律、一切行政活動只能按照法律的要求進行；法治政府的基本特征是服務政府、有限政府、責任政府、誠信政府、效能政府、透明政府。法治政府的基本理念和價值取向是以人為本、保障人權。就第二部分具體落實而言，則不盡人意，或者說，尚未達到預期目標。如央視報道的北漂小伙往返河北老家6次，行程3千公里難辦護照的事例就說明服務政府尚未實現。浙江律師吳有水以公民身份，向全國31個省份的計生、財政部門申請公開社會撫養費收支情況遭到部分政府拒絕，中紀委在2013年打下大量的 “老虎”均說明我們離透明政府尚有距離。廣州市政協委員曹志偉所制作的審批流程 “萬里長征圖”說明要實現效能政府還有很多工作要做。上述現象充分說明良好的法治政府設計藍圖到最后落地生根、開花結果，將 “書本上的法”變為 “行動中的法”有很長一段路要走，要克服很多的困難，解決很多的問題。

要解決上述問題，從主體的角度看，理論上主要依靠兩類主體：行政機關的工作人員和行政相對人。盡管行政相對人從組織形式上看，包括自然人、法人和其他組織，但能真切感受到行政機關服務質量和態度的卻只能是自然人。即使是法人和其他組織，在與行政機關打交道時也必須依賴自然人。生活中的自然人就是普通的老百姓，即公眾。因此不妨將行政相對人替換為通俗易懂的公眾。行政機關的工作人員和公眾也就成為了法治政府建設中的兩個生力軍。因此，《全面推進依法行政實施綱要》既要求 “不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力”，也要求 “強化社會監督”、“建立健全科學民主決策機制”，后者的主體指的就是公眾。國務院2010年頒布的 《關于加強法治政府建設的意見》同樣既要求 “提高行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力”，也要求 “堅持依法科學民主決策”、“拓寬群眾監督渠道，依法保障公眾監督政府的權利。完善群眾舉報投訴制度。高度重視輿論監督，支持新聞媒體對違法或者不當的行政行為進行曝光。對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，有關行政機關要認真調查核實，及時依法作出處理，并將處理結果向社會公布”。就建設法治政府的上述兩類主體而言，行政機關的工作人員雖然不可或缺，但更為重要的則是公眾。只有充分發揮了公眾的作用，法治政府才有可能最終建成。

只有公眾，才能揭示法治政府建設的方向。

法治政府應當服務政府，服務公眾，但是應當向公眾提供哪些服務，以何種方式、在什么地方、什么時間提供服務，提供多長時間的服務等都應當由公眾來決定。當大量的勞務人員帶著子女涌入城市后，讓自己的子女接受教育就成為了他們的需求；當大量的勞動者面對高房價望 “房”興嘆時，能買得起房便成了他們的需求；當大城市的交通越來越堵時，順暢的出行變成了他們的需求；當患者只能回原籍報銷醫療費時，在異地報銷醫療費便是他們的需求；當大學生畢業后準備自主創業時，低門檻便是他們的需求。這些需求就是公眾要求政府提供服務的地方。

只有公眾，才能真正發現法治政府建設中存在的各種問題。政府是由一個一個的部門構成。每個部門存在什么問題，有時自己能夠發

現，但有時也會存在“當局者迷，旁觀者清”的情形。只有到政府部門來辦事的公眾才能發現政府部門是否存在問題，存在什么問題。即使單個政府部門本身不存在任何問題，但政府部門與政府部門之間的配合仍有可能存在問題。如審批流程“萬里長征圖”，一個投資項目要經20個局、50個處室中心辦、100個流程環節，蓋108個章，需799個工作日。即使每一個環節的工作人員都盡心盡職，整體效果仍有可能不好。行政工作人員自己由于沒有經歷全部流程，自然無法發現這個問題。當有些問題似乎不在任何行政部門的職權范圍內時，更是難以發現，如西部學生以前吃不上午餐的問題。所有的這些問題只有公眾才能發現。

只有依靠公眾，才能解決法治政府建設中遇到的各種難題。我國目前正處于轉型期，各種問題接踵而至，層出不窮，且每一個問題都是硬骨頭，不好解決。只有依靠公眾，最終才能找到有效的解決辦法。“三個臭皮匠頂過一個諸葛亮”，公眾具有無窮的智慧。只是我們有些政府部門不愿意聽取公眾的解決方案，或者不愿意選擇對公眾有利的解決方案。如果政府部門能夠審時度勢，高瞻遠矚地有效甄別公眾提出的各種解決方案，一定能找到有效的解決難題的方案。安徽鳳陽小崗村農民的家庭聯產承包責任制便是明證。

只有公眾，才能真正監督政府。政府部門要管理社會，必須擁有權力。一旦擁有權力就會落入孟德斯鳩的預言：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。對政府進行監督也就不可或缺。在人大監督、政協監督、法院監督等各種監督方式中，只有公眾的監督最為有效。一方面因為公眾人數多、分布廣、對與自己切身利益有關的行政行為最為關注，因而對政府部門的監督最有動力，也最為全面；另一方面也是因為其他監督方式，尤其是法院監督往往需依賴公眾來啟動。

只有公眾，才是檢驗法治政府建設效果的最佳人選。對法治政府建設效果的評價離不開評價指標和評價主體。評價指標的設計如果沒有公眾的參與，一定會存在缺陷，不會完整。評價主體可以由不同的主體充當，如上級政府、人大、政協等，但絕對不能缺少公眾，并且公眾還應當是最主要、最關鍵的評價主體。但不少地方政府對此并沒有予以重視。如 《江蘇省依法行政考核辦法》規定，縣級以上政府負責對其職能部門及下級政府的考核，省以下垂直管理的機關由上級管理機關考核，雙重管理的機關由地方政府考核。《深圳市法治政府建設指標體系 (試行)》規定，由市法治政府建設領導小組依據該規定的要求，對各區、各部門法治政府建設的情況定期進行考評，均把公眾排除在考核主體之外。讓公眾參與法治政府建設考核雖然操作起來要復雜一些，成本會高一些，但唯有如此才能客觀檢驗建設效果。

如何發揮公眾在法治政府建設中的作用

要發揮公眾在法治政府建設中的作用，必須確保公眾有方便的渠道反映自己的正當訴求。無論公眾的訴求是否合理、合法，目前是否有解決的可能性，只要不是反人類、反社會、反國家都應當允許公眾先反映出來，寬容公眾提出的各種訴求。公眾的訴求猶如洪水，宜疏不宜堵。今天看起來不合理的訴求，過幾年也許就合理了；今天不合法的訴求，待法律修改后，也許就合法了。不合法的訴求有時候并不是訴求本身有什么問題，而是法律滯后導致。因為任何一部法律一經制定便已過時。如2013年將《公司法》的實繳資本制修改為認繳制，就是例證。

要發揮公眾在法治政府建設中的作用，必須真正確保公眾在法治政府建設各個環節的參與權。應當說有不少的法律都規定了公眾的參與權，如 《價格法》第23條規定的聽證會制度：制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。但由于配套措施存在問題，導致這些權利或者被架空，或者不能產生實效。如根據發改委制定的 《政府制定價格聽證辦法》第3條的規定，聽證的具體項目通過定價聽證目錄確定。中央定價聽證目錄由國務院價格主管部門依據中央定價目錄制定并公布；地方定價聽證目錄由省級人民政府價格主管部門依據地方定價目錄制定并公布。但由于沒有規定制定價格聽證目錄本身是否需要進行聽證，于是很多地方政府在確定價格聽證目錄時自作主張，將不少涉及公眾切身利益的項目，如景區門票、公路客運價格等均排除在價格聽證目錄外。

要發揮公眾在法治政府建設中的作用，必須真正確保公眾的知情權。盡管 《政府信息公開條例》第9條規定了政府應當主動公開的信息內容，并在第10、11、12條對各級政府應當公開的信息內容作了進一步具體化，但依然十分模糊。各級政府往往挑那些無關緊要的信息予以公開，而對那些能夠約束自己行為的信息則不予公開。三公經費公開之難、之不具體就是例證。為了彌補主動公開之不足，第13條又規定公眾有權申請政府公開信息：公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。由于法律附加了 “生產、生活、科研需要”的前提條件，盡管法律并沒有規定該條件是否成熟要由政府部門來判斷，但不少政府部門認為自己較之申請人是更為合適的裁判者，動輒以申請的信息與申請人的生產、生活、科研無關而加以拒絕，不予公開。

要發揮公眾在法治政府建設中的作用，必須進一步強化公眾的監督權。政府部門作出的行政行為既有抽象的，也有具體的。抽象的行政行為在頒布時雖然不針對具體的對象，當它被具體適用時就會對公眾的利益產生影響，因而也應當在被監督之列。但根據我國現行 《行政訴訟法》第11條的規定，公眾只能對政府部門的具體行政行為提起訴訟，而不能對抽象的行政行為提起訴訟。《行政復議法》第7條雖然規定對抽象行政行為可以申請復議，但僅限于 “國務院部門的規定，縣級以上各級人民政府及其工作部門的規定，鄉、鎮人民政府的規定”，國務院部、委員會規章和地方人民政府規章均不在復議范圍之列，從而導致對抽象行政行為的復議范圍十分有限。這就意味將有大量的抽象行政行為游離于公眾的監督之外。《行政訴訟法修正案 （草案）》雖然規定增加一條作為第14條：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。該規定較之 《行政復議法》的復議范圍雖有擴大，但政府部門制定的規章、法規仍不在監督之列。公眾雖也可以通過其他途徑，如向本級人大、上級主管部門反映情況，促使其改正違法的抽象行政行為，但畢竟限制了公眾監督作用的發揮，顯然不利于法治政府的建設。