回應性法治：法治政府理念的再創新

◎高秦偉

（高秦偉，中央財經大學法學院教授/責編劉玉霞）

一、當前經濟社會發展的趨勢及建設法治政府的意義

進入二十一世紀以來，信息社會、風險社會以及全球化的浪潮，從技術上、社會上、經濟上、文化上以及政治上給世界各國的發展帶來了新的挑戰與契機。以風險社會的形態為例，該理論由德國學者貝克于1986年提出，但之后沒過多久，在全球范圍內，戰爭、恐怖主義、犯罪、食品安全、突發事件、自然災害頻繁發生，無不表明風險社會已然來臨。這樣的社會不僅大大增加了風險的來源，放大了風險的影響和潛在后果，加速了信息流通的速度，分散了權力運行的結構，同時還呼喚并推動著國家治理機制的變革。面對風險社會的治理困境，各國政府承擔起了治理責任，在充分意識到政府知識有限性和政府行為可能帶來的風險的前提下，提高政府行為的前瞻性與科學性，并通過危機管理常態化、建立廣泛的社會合作機制等途徑盡可能降低風險的不利影響，提高風險治理的有效性。在這個過程中，法治的作用至關重要，因為法治除了規范、保障、指引全球社會、信息社會、風險社會的建構之外，還包含著豐富的法治理念，尤其是崇高的法治信仰和法律文化，其不僅僅是預防和治理風險社會的根本手段，更是建構和諧社會、科學發展、實現幸福的最有力的內在驅動力。

二、回應性法治理念與法治政府的建設

正是在這樣的大背景之下，我國堅持改革開放，取得了輝煌的成就，這取決于我們黨的偉大領導，更取決于我們黨始終堅持制度建設、堅持法治建設，從而才能夠從容應對改革中出現的種種問題，才能夠從容應對世界視野中的全球問題、信息問題與風險問題。亞里士多德對何為 “法治”曾作過深刻地闡述：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應該是制訂得良好的法律。”一個完善的法律體系，對于法治無疑具有基礎意義。而60多年中國特色社會主義法治建設的歷程，也正是從立法開始的。

進入改革開放新時期，吸取十年浩劫的教訓，加強社會主義民主法制建設這一歷史任務再次擺到國人面前。在1978年中央工作會議閉幕會上，鄧小平同志的講話發人深省：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”這一論述，實際上成為依法治國方略的理論起點。20世紀90年代，中國開始全面推進社會主義市場經濟建設，也對法治提出了更高要求。1997年黨的十五大報告正式提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，并在1999年憲法修正案中予以確認，這標志著我國成功實現了治國理政模式的根本轉變，具有里程碑意義。進入21世紀，中國的法治建設繼續向前推進。“國家尊重和保障人權”載入憲法，多部法律相繼實施。黨的十八大以來，習近平同志多次就法治建設發表重要論述，進一步指明了社會主義法治國家建設的方向和道路，豐富和發展了社會主義法治理論，對推進法治建設作出全面部署，充分體現了黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。關于建設目標，明確提出大力推進平安中國、法治中國建設，落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。關于總體布局，明確提出全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

建設法治政府，關鍵在于限制公權，保障私權。多年來，我國政府為此采取了一系列措施。繼1999年頒布 《關于全面推進依法行政的決定》后，2004年，國務院又發布 《全面推進依法行政實施綱要》，提出用十年左右的時間基本實現建設法治政府的目標，并明確要求行政管理應當遵循合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等六項基本要求。新中國成立60多年，特別是改革開放30年來，我國行政法治取得了巨大成績，“基本上實現了公共行政管理的制度化、規范化和程序化，依法行政的能力、水平與品格得到顯著提升。”長期從事行政法學研究的羅豪才教授如是說。

我國在過去三十多年的改革開放中取得了舉世矚目的成就，但我們也應該清醒地看到在這個過程中也產生了很多社會問題，安全、環境、貧富差距、腐敗等。目前最突出的問題是社會不公平，城鄉差距、貧富差距、地區差距和行業差距仍在擴大。生態破壞、資源浪費、競爭無序、權力腐敗等問題也比較突出。傳統道德解體、文化迷失和心理失衡，社會共識缺失。可見，社會轉型的任務十分艱巨。我們有必要運用法律手段，通過制度建構來促進社會公平，提升執政黨的執政能力和水平，提高政府管理的民主科學程度和改革的理性，有效預防和化解社會沖突，確保社會的平穩轉型。為此，黨中央出臺 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面推進深化改革，且強調要善于運用法治手段來深化改革，推進發展，維護穩定，為全面建設小康社會提供有力的法治保障和良好的法治環境。借鑒國外經驗、立足中國實踐，我們認為唯有法治特別是強調法治政府的建設，才能夠解決我國當前一段時間經濟社會發展帶來的問題，才能夠建立更加公正和諧、科學發展的社會，才能夠建立共同的價值體系、實現個體幸福。

值得指出的是，法治建設本身也是一個動態的過程，將隨著調整對象的變化而不斷升華。建設法治政府的新實踐、新發展，迫切要求我們不斷推進理論創新，總結新經驗，提出新觀點，形成科學理論并用以指導新的實踐。我們認為未來適應中國科學發展、能夠實現公民幸福的法治理論可能就會與先前僅僅建立規則、強調公民守法不同，中國新型的法治觀將不僅僅堅持以科學發展觀為統領，以憲法為依據，強調法治適應社會和政治環境，把理論與實踐有機結合起來，而且還強調法治對社會回應、調適的能力，以人的幸福為本，時刻關注民心與人民的幸福感，群眾才能永遠和我們站在一起，在理論上要成為一種 “回應性法治”。

回應性法治，是將公民性作為維護公共秩序的標準，把維護、發展公民參與和公民意識作為核心價值，以此建立起一個尊重和包容個體和多樣性的道德共同體，“回應性法就是把法律放在若干個不斷伸縮的同心圓的中心，法律通過政治協商把處于外延的價值吸收進來，然后又把這些價值放射性地推向社會，并灌輸到制度安排之中……回應性法治和政治緊密相連。政治討論確定了法律的目的、價值和原則。然后回應性法把這些價值以靈活和參與的方式應用于實踐之中。在保持自身完整性的同時，法律盡可能地鼓勵社會組織來適用這些價值。”唯有此，我們才能夠采取有效措施，扎扎實實地全面推進依法行政，加快建設法治政府，保障科學發展，促進社會和諧，實現人民福祉。

三、回應性法治的內涵與意義

我們所要建設的社會主義和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。習近平同志指出，人民群眾是科學發展的受益者，也是科學發展的實踐者和推動者。開展深入學習實踐科學發展觀活動，必須最充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性，最大限度地集中全社會全民族的智慧和力量，最廣泛地動員和組織億萬群眾投身貫徹落實科學發展觀的實踐，努力使科學發展取得的各方面成果體現在不斷提高人民群眾的思想道德素質和科學文化素質上，體現在不斷提高人民群眾的生活質量和健康水平上，體現在充分保障人民群眾享有的經濟、政治、文化、社會等各方面權益上，讓發展成果惠及廣大人民群眾。回應性法治觀正是體現了這些講話的重要內涵，中央將社會發展和社會管理提高到了社會發展戰略的顯要地位，實際上就說明中國特色社會主義的現代化建設發展即將或者已然開始了又一次更高目標的社會轉型，因而急需一種新的社會發展理念、發展思路和發展方式，特別是法治觀念。要善于運用法治來保障公民權利，來調節各種利益關系，來處理各種社會矛盾糾紛。當然，也要善于運用法治來引導、要求公民自覺地履行義務，承擔責任，以使公民的權利與義務相對等和相一致。如在社區管理的過程中，讓街道、社區、居民均參與到管理中來，多管齊下、項目帶動，實現了回應性法治觀。人們的思想觀念很重要，法治精神、法治理念、公平正義、合法、合理、理性，只有在法治建設中貫徹在其中，才能得到廣大群眾的擁護與贊成。

回應性法治觀也很好地回答了未來中國法治建設的重要問題，特別是民主政治建設的問題。從法治與民主政治的關系看，法治是民主政治的核心內容，民主政治是法治的前提與基礎，“從根本上說，民主與法治是一個硬幣的兩面，互為條件，不可分享，它們共同構成現代政治文明的基礎”。即法治的建設離不開民主政治，而民主政治的核心就是公眾的參與，而這一點正好與回應性法治不謀而合。“正義是社會制度的第一美德，正像真理是思想的第一美德一樣。”我們現在的社會建設、社會治理，無非是兩大方面，一個是政府，一個是人民。社會管理、社會治理的最大目的就是政府與人民的合作、和諧，怎么合作、和諧？政府要回應人民的需求，政府要實現善治。在談到推進政治體制改革時，習近平強調，推進政治體制改革，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，發展更加廣泛、更加充分的人民民主，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，更加注重發揮法治在國家和社會治理中的重要作用，維護國家法治的統一、尊嚴、權威，保障社會公平正義，保證人民依法享有廣泛權利和自由。

現階段中國公民政治參與的形式與途徑主要有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等四個方面的內容。公民參與政治也需要制度設計，這一制度是否與時代發展相適應，是否符合大多數民眾的意愿，是否符合公平正義，是公民有效參與政治的保障。正如西方著名學者羅爾斯所言：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它是多么雅致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”為此，必須不斷完善公民政治參與機制，拓寬公民政治參與渠道，為構建法治國家、法治政府奠定堅實的制度基礎。第一，改革選舉，增強公民選舉的影響力。應該引入競爭機制，實現候選人的競爭性參與。第二，完善公民聽證會制度，增強公民參與政府決策的影響力。應該豐富各種聽取意見的方式。第三，健全公民監督制度，增強公民政治參與的監督能力。第四，通過教育公民，提高公民政治參與能力。

當前，我國經濟社會發展中的一些矛盾和問題不容忽視：資源環境約束強化，投資消費關系失衡，收入分配差距較大，科技創新能力不強，產業結構不合理，農業基礎仍然薄弱，城鄉區域發展不協調，社會矛盾明顯增多。從“摸著石頭過河”到 “改革頂層設計”，從經濟領域到政治文化社會領域，今天的改革開放已經進入一個全新階段。這就需要我們更加注重改革開放，堅定信心、砥礪勇氣，堅持社會主義市場經濟的改革方向，不斷完善社會主義市場經濟體制，促進我國經濟社會長期健康穩定發展；堅持總體規劃、統籌協調、系統推進，保持改革措施的連續性和配套性；進一步明確深化改革開放的重點和突破口，既著力在重點領域和關鍵環節取得突破，又努力使經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等方面的改革創新有機銜接、協調推進，繼續解放和發展社會生產力，繼續推動我國社會主義制度自我完善和發展，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，為推進中國特色社會主義事業注入強大動力。有鑒于此，我們提出了回應性法治觀，可以很好地應用于社會矛盾解決與社會管理創新之中。要通過法治建設，把促進社會價值體系的建立、培養社會成員公民責任和自我管理能力作為核心目標，立足經濟發展而不搞絕對的 “GDP崇拜”，那么無論是政府還是整個社會，都會成為具有良好公民責任的個體或者組織，而不只是利益的計算者，那么我們將會擁有一個更加美好和諧的社會。

隨著現代化進程的不斷深化，特別是現代化建設面臨的問題越來越艱巨、面臨的環境越來越復雜，建設什么樣的政府、怎樣建設政府正在成為當代中國共產黨人必須面對并給予科學回答的一個重大課題。欣喜的是，中國共產黨在領導中國人民奔向現代化的征途中，不僅已確立了實行依法治國、建設社會主義法治國家的理念，而且已確定了推進依法行政、建設法治政府的方針，開始了 “建設什么樣的政府、怎樣建設政府”的積極探索。建設法治政府應該選擇什么樣的模式？這是中國共產黨在探索 “建設什么樣的政府、怎樣建設政府”過程中無法回避的問題。以科學發展、民心幸福為核心的回應性法治觀，為中國法治建設帶來了新的理論氣象，新的思想資源，新的發展思路，新的治理理念；體現了中國法治理論的實踐特色、時代特色、全球視野與民族特征。從這樣的理念出發，我們去思考 “什么是發展”、“什么是幸福”、“什么是法治”、“如何衡量與創造幸福”，才能找到 “中國夢”的本質與深刻的時代意蘊。建設法治政府任重道遠，但意義重大。