推進法治政府建設的五個著力點

◎黎 軍

（黎軍，民革深圳市委會副主委，深圳大學副校長/責編 劉玉霞）

一

中共十八屆三中全會審議通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的目標，為建設法治中國翻開了新的篇章。依法治國、建設法治中國，是一項艱巨而又復雜的系統工程，其中的關鍵和核心是建設法治政府。這是因為，政府是法律的主要執行機關，其管理涉及政治、經濟、文化和社會生活的各個領域，政府管理的法治化程度直接影響、甚至決定著法治中國建設的進程和水平。

但若以中共十八屆三中全會提出的 “維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革”和 “建設法治政府和服務型政府”的要求來衡量，目前的法治政府建設仍然存在一些問題。

一，理念落后或者認識不足，法治政府建設的意識尚待進一步提升。由于歷史原因，我國的法治建設起步較晚，一些行政機關工作人員特別是領導干部對建設法治政府的重要性和必要性認識不高，“重經濟發展、輕法治思想”在一定范圍還存在；“政府利益本位”傾向還很明顯，決策思維上習慣以政府自我為中心；有的甚至認為依法辦事框框多、程序繁，不便于開展行政工作，不能較快體現政績；還有的認為依法行政、建設法治政府只是法制辦公室的一項具體業務工作；等等。這些思想嚴重阻礙了法治政府的建設。

二，立法實踐中存在著政府權力部門化、部門權力利益化的傾向。在當前的立法過程中，過多的出現了相關政府部門的身影，特別是在地方立法實踐中，政府主管部門或主動或被動地承擔了大量立法起草任務。有些部門往往把立法作為強化部門權力、與其他部門爭奪權力、逃避責任的一種手段。在政府職能還側重于管理、服務型政府還未建立的背景下，立法就變成了其爭權奪利的機會，這種把部門權力、部門利益硬塞進立法中的情形幾乎成為現在的一種通病。

三，政府法制機構建設不平衡，基層法制工作力量相對薄弱。基層政府處在政府工作的第一線，是國家法律法規和政策的重要執行者，社會矛盾和糾紛也大多數發生在基層并需要基層政府處理和化解。基層政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著法治政府建設的整體水平。但是，就目前的情形來看，基層政府法律機構設置和人員配備情況與基層法制機構承擔的工作職責和任務之間不相適應的矛盾還較為突出。基層法制機構主要問題體現在：地位低、編制少，人員、經費不足，辦公條件差；職責不清，很多基層政府法制機構仍然屬政府內設機構，除了要承擔規范性文件審查、行政執法監督、政府法律顧問、行政復議等各項政府法制工作外，還要承擔屬于基層政府辦公室的大量事務性工作，其工作專業性受到很大影響。這些在客觀上造成基層政府的法制機構往往心有余而力不足，制約和影響了法治政府建設工作的深入開展，已成為困擾基層法治政府建設的普遍性的問題。

四，行政執法仍是薄弱環節。法治政府建設重在法律實施。行政執法中的問題主要表現在：行政執法體制方面的問題，如權限劃分不明、多頭執法、多重執法、交叉重疊、執法主體不清等；部分行政執法人員執法水平不高，濫用權力或選擇性執法不同程度存在，嚴重影響了行政執法的公信力；部分地方政府執法力量嚴重不足，不得已使用所謂的事業編制甚至合同工、臨時工作為補充，部分人員并未取得執法資格，但卻實際從事執法工作。媒體上一直詬病的 “臨時工”現象一定程度上說明了此問題。

五，由于考評的抓手作用發揮不充分，推進依法行政的系統性不夠，各部門形成合力不足。就目前情形來看，各級政府已經開始高度重視法治政府建設工作，但也或多或少存在各級政府法制機構積極推進，而相關部門力度不足的現象。因此，多個省市已開始探索用法治政府建設考評為抓手，加大法治政府建設的合力推進。但目前來看，已有的考評中存在領導重視不夠、公眾參與不足、應用力度缺乏等諸多問題。例如，大多數法治政府建設考評仍然是以政府為主導的內部考評為主，雖然也引入了公眾評價機制，但無論是從考評的分值比重方面，還是社會參與程度方面，公眾評價都未達到令人滿意的水平，其考核結果往往反映不出依法行政工作的真實情況，也發揮不了實質性的監督效果。另一方面，有些地方的法治政府建設考評雖然與政府績效考核掛鉤，比例也在逐年增加，但是總體來說，法治政府建設考評仍然是重成績、輕應用，考評結果也尚未在社會公開，甚至未在政府內部公開。

二

針對上述法治政府建設過程中的突出問題，我們認為，要進一步建設法治政府，就應該做到：

第一，進一步增強公務員依法行政意識和能力，并使其成為全社會學法、尊法、守法、用法的示范和表率。一是加強公務員依法行政意識的培養。學法的內容不僅僅是對法律條文的學習和把握，更應當從法律理念、法治信仰等方面著手，力求使行政機關工作人員特別是領導干部深入全面理解法律權威，樹立正確的法治觀念，并在工作中學法、用法、懂法、守法。二是加強對公務員依法行政能力的培養。依法行政觀念解決的是行政機關工作人員對依法行政的認識問題，還停留在抽象靜態階段，依法行政的實現還需要行政機關工作人員依據法律解決行政實際問題的行為能力得到明顯增強，使其善于運用法律手段管理經濟、文化和社會事務，能夠依法妥善處理各種社會矛盾。實踐表明，公務員特別是領導干部依法行政能力的高低直接影響一個地區依法行政的水平。

第二，著力提高立法質量，為法治政府建設提供完備的制度建設。為了防止政府權力部門化、部門權力利益化傾向，一是應當在立法程序上進行更多探索和改革，例如，立法論證制度、立法起草機制、立法咨詢顧問機制、人大代表和政協委員參與立法的形式、公眾參與立法的方式、更好發揮專家學者作用等等；二是應當加強對法規、規章的清理和效果評估，使立法符合經濟社會發展規律，符合人民群眾的切身需要，也切實增強法律制度的科學性和可操作性。

第三，完善行政執法體制，規范行政執法行為。要把法律的實施擺到更加突出的位置。一是進一步推進行政執法體制改革，合理界定各部門的執法權限，明確執法責任，特別是應當推進綜合執法，減少執法的層級，提高基層執法的能力。二是嚴格落實行政執法責任制，加強執法評議考核，評議考核結果作為執法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據。同時，還要加強執法隊伍管理，建立行政執法人員個人信息數據庫，堅持持證上崗制度，嚴禁無證執法；堅持動態法律培訓，切實提高行政執法素質。

第四，加強政府法制機構和隊伍建設。全面推進依法行政、建設法治政府，涉及面廣、難度大、要求高，需要一支政治強、作風硬、業務精的政府法制工作隊伍。因此，從整體上提高依法行政能力，必須加強對政府法制隊伍的整體規劃和培養，特別是要充分認識基層法治政府建設的必要性與重要性，加強基層政府法制機構建設，適當增加人員編制，不斷提高人員素質，減輕基層法制部門的非專業工作負擔，使法制機構的規格、編制和人員配備情況與其承擔的職責和任務相適應，使政府法制機構能夠充分發揮在推進法治政府建設工作中擔負的統籌規劃、綜合協調、督促指導等作用。

第五，推動法治政府考評體系建設，為法治政府建設確定量化指標。在科學設定考核指標、建立細致可行的法治政府建設考核機制的基礎上，充分發揮考評的導向作用、強化考評的嚴肅性并提高考評的實效性。一方面，通過提升公眾評價比重，引入第三方考評機制，借助全社會力量推動法治政府建設工作，客觀公正地對法治政府建設作出評價。另一方面，要切實提高考評的結果應用力度。考核結果由該第三方機構向社會公開。外在的社會壓力對地方政府及其部門依法行政的觀念和能力無疑是一種巨大的考驗；堅持賞罰分明、獎懲并舉，對推進依法行政工作不力的部門，要動真格、嚴肅追究部門一把手的責任。