煤炭國有企業塌陷賠償管理機制

李漢偉

通過對煤炭企業常見的一些塌陷賠償管理工作中存在的問題進行分析和研究，提出了解決問題的對策，其目的是以期構建新的塌陷賠償管理機制。

煤炭國有企業塌陷賠償糾紛不僅僅是一個單純的民事糾紛問題，愈來愈成為了環境和社會穩定等問題，隨著煤炭國有企業（未特別聲明，以下簡稱企業）對外投資、分立、合并及調整產業結構等行為的發生，帶來了塌陷區域嚴重的生態環境破壞和高污染問題，同時企業塌陷賠償也逐漸成為了企業熱點問題和社會發展問題，建立企業塌陷賠償管理機制，合法、合理、公正公平處理好企業塌陷賠償糾紛顯得愈來愈迫切，筆者結合自己在企業多年的工作經驗，將企業常見的一些塌陷賠償管理工作中存在的問題進行分析，并針對存在的問題提出了解決的對策，以期構建新的塌陷賠償管理機制。

一、塌陷賠償管理工作中存在的問題及分析

當下，企業深化改革，對外發展的社會環境越來越處在劣勢，企業塌陷賠償問題處理的好壞，關系著地方、企業和個人之間的利益關系，是制約著企業經濟等方面發展的管理瓶頸之一，處理不好，可能引發集體上訪問題，影響地方社會穩定和發展。作者綜合分析多年來企業塌陷賠償糾紛表現形式，其對外呈現的問題和特點不外乎以下幾方面：

農民建房及各類設施隨意性大，缺少統一規劃。首先，我國土地管理法及相關法律雖已公布實施多年，但因對土地管理上存在監管缺失，配套措施不全，特別是政府部門對農村集體用地監管的乏力，在礦區轄區內，未經企業授權許可下，村委對村民的隨意許諾，導致了農民在承包的土地上建房、修建設施，隨意性較大，缺少有效制約性。其次，縣鄉（鎮）、村在對土地管理和利用上也缺乏統一認識和整體的規劃，加上與礦區轄區界限不明，在批準建房和其它建設程序上，審查不細、不嚴，缺乏實地調查程序，存在把關不嚴現象。

農民個人功利傾向較大，法律意識較淡薄。自以法治國以來，國家的法律制度建設逐步健全，宣傳力度也逐漸加大，人們的法律意識雖然有所提高，但在廣大農村農民不學法，、不懂法、不守法現象仍較普遍存在。比如在企業塌陷賠償中，農民認為隨意設置個建筑，找個理由，從企業上要點賠償是天經地義，這種功利思想的存在，導演出了一房多陪、一事多求、無房、設事想賠的事情發生。出現了同一套房屋、同一件事項年年驗收、年年賠償的惡性循環現象。

從表面上看農民的這種獲賠行為，貌似獲得賠償合理，但從法律角度上講，實際上是一種騙賠行為，屬不當得利，對其非法獲得的利益，依法應予返還給企業。農民的這種行為還可能觸犯刑律，構成犯罪。也正因為農民個人功利傾向的存在及法律意識較淡薄，演繹出了一件件不惜以身試法的獲賠劇目。

塌陷賠償方面的政策、立法存在滯后，制度還不完善。目前，國家還沒有出臺一部詳細的塌陷賠償方面的政策和法規，導致地方政府、村委與企業在土地上存在所有權與使用權劃分不明，對塌陷區范圍的界定上的模糊、有爭議、標準不統一。在塌陷區范圍內到底搞什么樣的建設，種植什么樣的作物等方面，難以形成統一的良好共識，又加上配套政策不健全，各項制度不完善，給地方政府、村委和企業之間留下了難以預測的隱患，給地方和企業的經濟發展和生態文明建設增加了難度，對地企和諧相處穩定因素增添了變數。

賠償內容協商不全面。 現今企業在對農民塌陷賠償問題上，一般仍延續國家計劃經濟、集體經濟時期的傳統舊辦法，采取的不分情況仍是與所在村委協商理賠，有村委統一領取，統一發放。由于協商內容不全面，導致涉及農民利益的塌陷賠償范圍不清楚、賠償額和計算方式不知道等情況，出現了該賠的不賠，不該賠的倒賠的怪現象。惡化了企業與塌陷村民之間的矛盾，導致了工農關系的緊張，經常發生上訪或者群眾性上訪事件，有時還圍堵企業大門、截斷企業通路、毆打企業工作人員等現象。法律意識較強的村民選擇了訴訟的方式與企業進行法庭博弈，嚴重的影響了企業的信譽和形象。

企業管理組織機構和人員不健全，內部管理制度不系統、程序不完善。首先，企業對塌陷賠償管理工作不夠重視，出現有組織機構無專業人員，靠其他部門或組織代管。或出現無組織機構無專業人員，出現塌陷賠償問題才成立臨時機構和抽調人員，嚴重的影響了塌陷賠償問題的解決。其次，企業內部塌陷賠償管理制度不系統、程序不完善，出現塌陷賠償問題無措施、賠償無流程、無依據，處理隨意性大等情況。

在簽訂塌陷賠償合同前未對塌陷區域進行科學、權威的論證和鑒定。塌陷區域進行科學、權威的論證和鑒定是簽訂塌陷賠償合同的重要依據，關系到工農賠償糾紛客觀、公正的解決，因此，在簽訂塌陷賠償合同前應先向省級以上論證和鑒定機構進行論證和鑒定。但是，在塌陷賠償現實操作中，雙方協商自行組織論證和鑒定，由于沒有省級以上權威的中介機構論證和鑒定，導致損害責任認識不清、損害程度認識不準、工作角色錯位和技術論證存有隨意性等現象。有的論證層次較低，缺乏權威性，有的出具的論證報告或鑒定報告缺乏客觀性，一致在具體的塌陷賠償合同履行中出現了爭議，增加了履行難度，為礦區的社會穩定帶來了不安定因素，為塌陷賠償糾紛埋下了隱患。

缺少對塌陷賠償工作的監管。塌陷賠償的監管工作往往容易被企業所忽視，如：對塌陷賠償合同履約情況的監督管理、對論證報告或鑒定報告等一些具有法律效力的相關資料的歸檔保管、地企之間的協調配合及糾紛處理等。這些都是必須要開展的具體工作。如處理不當，易引起糾紛和群眾上訪，影響礦區社會和諧穩定，損害國家、集體和個人的合法利益。因此，塌陷賠償的監管工作是塌陷賠償中的重要工作環節。

二、加強企業塌陷賠償管理工作的對策措施

充分重視、專門領導。企業要有專人、專門領導分管此項工作，首先從思想上要高度充分認識到塌陷賠償管理工作的重要性，樹立起依法理賠為前導的依法管理思想。其次從行動上要細無據悉地正確地處理好地方政府與企業、企業與村委或村民之間的關系，化解他們之間的矛盾和糾紛。再其次要充分發揮企業專門領導的引領作用，打造縱向領導、橫向協調的動態塌陷賠償管理機制模式。

建立、健全塌陷賠償管理機構、制度體系。企業要進一步推進塌陷賠償管理機構專業化、專職化改革，建立健全塌陷賠償管理機構和專職或兼職理賠管理員，形成專兼職結合，責權明晰的管理體系，使塌陷賠償問題處在有人問、有機構管、有人負責的有序的監控管理范圍內，促進地企和諧穩定和發展。企業要加大對專職或兼職理賠管理員的培訓力度，提高從業人員素質，提升服務地企關系的發展水平和能力。在現有國家法規、政策基礎上，結合當地實際，考慮區域生態發展現狀，依地企“雙贏、和諧”為原則，建立、健全塌陷賠償管理規章制度，制定企業與地方政、村委或村民之間協調運行機制、規劃、監管機制和后續服務工作機制，提升企業塌陷賠償管理運行質量，實現塌陷賠償處理率、服務滿意率重大提升，同時防止集體上訪或越級群體事件的發生。達到地企和諧共建、共贏的“雙贏”目的，實現塌陷礦區精神文明建設、污染治理文明建設、生態文明建設的協調發展。

制定系統的塌陷賠償運行程序。俗話說：程序的公正，決定著結果的公正。應制定規范、公平、公正的賠償程序，是賠償過程更加透明、陽光，并嚴格執行程序。制定塌陷賠償專項計劃。首先，界定災害區域；其次，與當地政府、村委或村民協商制定理賠項目和相應措施；再次，企業預算賠償資金，要分門別類理算，杜絕一攬子進行。建立申請登記審查制。企業收到或所在政府、村委接到利益相關人提出的本人簽名的書面申請，應在塌陷賠償管理機構進行登記并有專職理賠管理員審查受理，主要審查請求人是否適格，請求事項是否合乎規定程序和標準。建立事實調查、勘驗制度。在合理的期限內，企業塌陷賠償管理機構應派理賠管理員和其他專業人員會同所在的政府、村委共同到申請人處實地勘驗、走訪調查了解情況，并做好現場詳查筆錄，由理賠管理員、其他專業人員、政府或村委有關人員、申請人等簽字，形成初步調查、勘驗材料。論證和鑒定制度。如初步調查、勘驗屬理賠范圍，企業和申請人共同向省級以上論證和鑒定機構申請論證和鑒定，由論證和鑒定機構實地詳細論證和鑒定，出具論證報告或鑒定報告。建立協商會簽、送達制度。省級以上論證和鑒定機構出具論證報告或鑒定報告后，企業塌陷賠償管理機構應組織專業人員會同所在政府或村委有關人員、申請人以論證報告或鑒定報告為依據，共同協商簽訂塌陷賠償合同，詳細規定合同內容，做到平等協商，公平合理，誠實守信履行合同，防止糾紛發生，達到地企和諧相處、共同發展。設立復議制度。村委或申請人在履行陷賠償合同有異議，應向企業塌陷賠償管理機構提出書面異議，有企業專業領導組織相關部門和人員進行復審，對復審結果報有關政府、村委或申請人。

實行巡回檢查制、回訪制。為了做到有的放矢，對自己和他人負責的態度，達到地企和諧的目的，煤炭企業對重大塌陷理賠事項可實行巡回檢查制和賠償回訪制。組織有經驗的理賠管理員及法律等相關人員，成立巡回檢查組，對重大塌陷賠償事項定期或不定期進行巡回檢查，發現問題及時解決。組織有關人員可成立回訪組，對有關政府、村委或村民進行回訪，落實賠償款是否符實及今后工作的改進意見。

建立理賠專有賬戶，做到專款專用。企業要細化和加強賠償費的發放工作，在財務部門要建立理賠專有賬戶，做到專款專用、專人發放和管理，定期向有關單位或領導匯報賠償費的發放情況，定期召開專門會議，制定預案和改進措施，防范無計劃、無專有賬戶、無專款專用、無專人發放和管理等現象的發生。

嚴格塌陷理賠材料歸檔制。塌陷賠償合同等材料，是履約、處理糾紛的依據，要妥善保管，分門別類整理歸檔編號登記；嚴格塌陷理賠材料借閱制度，不經有關領導同意不得任意借閱，嚴格保守煤炭企業的商業秘密。

塌陷賠償糾紛的及時處理。首先，塌陷賠償管理機構發現糾紛要及時向企業法律部門報告處理，企業法律部門要區別情況，及時采用協商，仲裁或訴訟等方式，積極維護企業的合法權益，最大限度地減少企業的經濟損失。再次，加大糾紛案件責任追究力度。對塌陷賠償糾紛案件要按照規定及時匯報處理，及時分析案件發生的主客觀原因、案件處理過程的得失，認真吸取教訓、總結經驗，減少企業塌陷賠償案件糾紛的發生。對因違反法律法規和企業規章制度，給企業造成重大經濟損失的，根據法律法規規定追究相關責任，提高塌陷賠償管理機構和理賠管理人員的責任意識和法律意識，同時提升理賠管理人員服務地企的塌陷賠償管理意識和能力。

做好對當地群眾宣傳工作，促進地企和諧穩定發展。企業要和當地政府、村委一道協調配合做好當地群眾思想宣傳工作，提高他們的法律意識，加大當地群眾賠償事項的知情權、參與權、監督權，滿足他們的合理訴求。同時企業要依法、依程序、合理公平賠償，做到賠償過程和處理結果雙公開。盡力聽取他們的合理意見，努力改進企業的工作方法和作風，營造協調發展的新氛圍，共同培育地企和諧穩定新局面。

推進生態文明工程建設，實現地企共建、共贏雙發展。企業生產與土地塌陷是一個不可調和的矛盾體，企業要加大科技投入和找準創新點，結合實際合理改變生產開采方法和工藝流程，統籌兼顧，合理布局，加強與地方政府、村委和村民的溝通協商，推進雙向治理，用科技創新提高企業節能減排，用土地塌陷費用反哺進行生態文明工程建設，努力減少礦區污染和次生災害的發生，實現地企共建、共贏雙發展。

打造煤炭資源開采與生態環境保護的均衡發展模式。企業要正確處理資源開采與生態環境保護的關系，既要企業安全生產，又要礦區環境優美天空深藍；既要煤炭企業可持續發展，又要礦區社會穩定；因此，只有打造煤炭企業資源開采與生態環境保護并重、均衡發展模式，才能促進生態文明礦區建設持續發展，實現礦區綠色經濟、循環經濟、低碳經濟的目的。

塌陷賠償管理不僅是一個企業管理問題，還愈來愈發展成了環境、社會等管理問題。因此，企業在處理塌陷賠償問題時，一定要結合實際，多調查、多研究、多考慮，制定切實可行的應對措施和程序，做到理賠措施得當、公平合理。同時一方面放手發動群眾做好宣傳工作，明確賠償目的和生態文明共建的要求。另一方面接受村民和周圍群眾的監督，細化和加強賠償費的發放工作。既達到滿足村委或村民的要求，又達到促進企業發展的“雙贏”目的。既達到積極預防因塌陷賠償出現的不和諧因素，又能排除群體上訪或越級纏訪的發生達到“地企和諧”目的。又同時加大糾紛處理力度，以期達到地企共榮、生態平衡、環境優美的理想狀態，最終實現生態文明共建下的新的塌陷賠償管理機制。

（作者單位：山東良莊礦業有限公司）

作者簡介：，男，山東鄆城人，山東良莊礦業有限公司企業法律顧問，主要研究方向為法律和經濟管理。E-mail：1973982605@qq.com