國家審計如何促進生態文明建設

隨著我國經濟社會的快速發展，城市人口、資源、環境等生態問題日益突出，生態環境建設任重道遠。黨的十八大從新的歷史起點出發，做出了大力推進生態文明建設的戰略決策。國家審計作為國家治理系統的重要組成部分，通過有效發揮預防、揭示和處理處罰的“免疫系統”功能，在推動生態文明建設、實現國家可持續發展等方面發揮著積極的作用。

一、生態文明的概念

生態文明是人類文明的一種形態，它以尊重和維護自然為前提，以人與人 、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續的生產方式和消費方式為內涵，引導人們走上持續、和諧的發展道路。生態文明是人類對傳統文明形態特別是工業文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。

二、生態文明概念的提出

十六大為“生態文明”概念的提出奠定基礎。十六大將“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”作為全面建設小康社會的目標之一，為生態文明建設思想的提出奠定了初步基礎。

十七大首次明確使用“生態文明”概念。十七大報告中明確提出“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。……生態文明觀念在全社會牢固樹立。”這是黨和國家的重要文件首次明確肯定和使用“生態文明”概念，是建設和諧社會理念在生態與經濟發展方面的升華。

黨的十七屆四中、五中全會作出戰略部署。十七屆四中全會要求“全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設……。”十七屆五中全會通過了《十二個五年規劃的建議》，“強調要加快建設資源節約型社會、環境友好型社會，提高生態文明水平。”四中、五中全會使生態文明建設理論提高到一個全新的境界。

十八大將“生態文明”上升到新高度。黨的十八大報告再次強調“建設生態文明，是關系人民福祉，關系民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”

三、現階段生態文明建設審計現狀及存在的問題

我國生態文明建設審計工作起步較晚，1998年審計署成立了農業與環保審計司，專門負責資源環境項目審計。經過十幾年的探索，該項審計工作在審計理論、審計方法等方面總結的一定的經驗，但仍存在以下幾方面問題：

生態文明建設審計相關法律法規不夠完善。審計法規的完善性、健全性決定了審計分析評價的合規合理性，審計結論的科學權威性。現階段生態文明建設審計相關法律法規遠遠不能滿足審計工作的需要，生態文明審計的內容、范圍、方式方法、程序、報告準則等內容缺乏規范性要求。

生態文明建設審計缺乏審計依據和評估標準。評價指標體系的完整性、科學性決定了審計目標的實現程度，決定了審計范圍和審計證據的取舍，決定了審計方法手段的選擇。生態文明建設審計涉及到建設、規劃、水利、公路、能源、環境等眾多領域，這就對生態文明審計的方法手段和評價指標體系提出了特殊要求，而現階段生態指標評價體系建立完善還處于探索階段。

生態文明建設審計重視資金績效審計，對政策本身績效關注度有待加強。受傳統審計思路的影響，審計人員在審計過程中，一般重視對專項資金、財政資金的審計，而對地方政策是否合規和項目本身績效成果的關注度相對不足，對業務數據、環境報告等內容進行審計調查分析的深度不夠，不能從制度制定、政策研究等角度深入揭示和查處生態文明建設過程的存在的破壞環境、浪費資源等問題。

四、開展生態文明建設審計的具體措施

深入總結資源環境審計經驗，發揮資源環境審計在生態文明審計中的支柱性作用。資源環境審計是生態文明建設審計的重要組成部分，是資源環境保護和經濟社會發展的根本要求。要加大對天然林保護資金、水污染防治資金、退耕還林還草試點工程資金、排污費等專項審計工作力度，做好各類環保專項資金審計、績效審計工作，揭示資源環境領域里深層次的矛盾與問題，促進資源環保政策法規的落實，提高資金使用效益。

及時總結經驗。要加強對資源環境審計經驗和成果的總結，印發諸如《違反財經法規行為審計定性和處理處罰向導》、環境資源審計指南等書籍，以供審計人員學習交流。

加強信息化建設。積極開發AO審計軟件環保版，加強資源環境審計信息化建設，對于常規性問題的審計通過計算機審計方法、審計軟件進行操作，把工作重點放在因地域不同而存在的非常規性問題分析上，增強審計針對性，提高工作效率。

注重審計分析。資源環境審計中，不僅要對資金真實性、合法性和效益性進行審計，還要主動對照國際標準和采用先進技術方法的產出率或能耗水平，來分析判斷現行的標準是否科學合理，分析評價項目執行效果等。

在審計項目計劃制定、組織實施中，以融入意識為指導，將生態文明審計與其他審計類型相結合。財政審計中，要站在生態發展的角度認定和評價財稅制度與政策設立、執行等審計事項，提出審計建議。要檢查預算執行中有無截留、挪用、滯撥涉及資源能源、環境保護的專項資金，生態工程項目地方政府配套資金是否到位等問題。

金融審計中，要關注銀行貸款的投向及用途，反映“綠色信貸”政策執行情況，揭露違背國家環保和產業政策，支持高污染、高能耗的行業等問題。

企業審計中，要關注企業執行國家資源環保政策法規情況和環境保護資金投入與使用效果，環境風險防控體系建設情況，揭露其在生產經營過程中高耗能、高污染和破壞生態環境等問題，促進落實企業資源環保主體責任。

投資審計中，要關注建設項目開工建設前是否取得環評報告，審查項目文明施工、安全施工情況，項目建設期間建造垃圾等固體污染、地下周圍水污染及河道、古跡等生態污染情況，監督污水、垃圾處理設施，以及污染源自動監控系統等環保基礎設施建設是否到位等問題。

經濟責任審計中，要關注節能減排等生態文明政策執行情況，從總體上分析區域生產力布局與資源環境承載能力是否適應。揭露被審計對象決策失誤、管理不力等履職不當行為造成的資源環境問題。揭示在經濟發展過程中各類急功近利、以環境為代價換取經濟發展速度的短視行為，防止和糾正重經濟增長輕環境保護的傾向。

農業審計中，要關注高效低毒低殘留農藥使用、生物技術防治病蟲害、農村沼氣、秸稈還田等農村環境綜合整治工程的實施情況。檢查農村環境連片整治示范工程建設、農村飲水安全工程等生態示范創建活動開展情況。

預算執行審計中，要關注建委、房管、發改、交通、環保、林業、水利、水務、農業、畜牧等具有資源能源、環境保護工作職能的部門、單位資源環保專項資金管理使用情況，有關建設項目投資運營情況，以及相關資源環保管理監督職能發揮情況。

加強生態文明審計隊伍建設。提高審計干專業水平。不斷加大資源環境知識培訓力度，對現有人員知識結構進行優化，鼓勵審計人員學習積累資源環境方面的知識。適當招收具有資源、環境專業知識的人員充實到審計隊伍中。

合理運用外部專家。積極聘請在生態環境領域具有豐富理論功底和實踐經驗的環境主管部門專家、高等院校教授等外部專家，通過其直接參加審計項目或召開專題研討會等方式，指導、幫助生態文明審計工作，彌補審計人員專業知識上的不足，提高資源環境審計工作的質量和水平。

（作者單位：山東省淄博市審計局）

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