服務型政府的概念與理論基礎辨析

宋香君

摘 要：服務型政府就是為人民服務的政府，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨，是在社會本位和公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執法為標志，按著公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔責任的政府。服務型政府的主要理論基礎是以人文本理論、依法治國理論和人民民主理論，弄清楚這些問題對服務型政府建設有重要的理論意義。

關鍵詞：服務型政府；概念；理論基礎；辨析

政府是社會的核心治理者，其自身性質、組織結構、職能配置和價值導向對社會進步和經濟發展起著決定性作用。對于建立一個什么樣的政府來領導中國的社會主義事業推動中國的現代化進程，成為近年來政府治理中的主要問題。建設服務型政府成為我國政府改革的主要目標，尤其是十八屆三中全會召開以后，政府的職能轉變越來越在理論和實際中變得重要，由此，關于服務型政府的研究成了政普遍關注的熱點，加強服務型政府的基礎理論研究，對于推進我國的服務型政府建設具有重要意義。

一、服務型政府的概念界定

（一） 職能結構的重心是社會服務。社會服務職能是服務型政府的主要職能，其他一切職能都處在次要的位置，服從于社會服務職能這一中心職能的實現。這就是說，社會服務本身就是目的，是服務型政府存在的價值所在和主要依據，服務精神應該貫穿一切政府活動中。在傳統政府模式下，政府職能結構的重心在政治統治職能上，政府雖然也提供社會服務，但是，政府提供社會服務不過是維持政治統治、穩定統治秩序、爭取政治合法性的手段。馬克思、恩格斯早就指出：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”所以，是否提供社會服務不是區別服務型政府與非服務型政府的根本依據，而是要看社會服務職能在政府職能體系中是否居于中心位置，即在政府資源配置中是否把大部分社會資源用于社會服務事務上。

（二）執政理念的基礎是公民參與。服務型政府必須鼓勵公民參與，政府在提供公共服務的時候要充分尊重人民意愿與要求，政府必須對公民的服務要求做出前瞻性的預測和回應。服務型政府也就是為人民服務的政府，它是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執法為標志，并承擔著相應責任的政府。服務型政府是民主的、透明的、有限的。因此，必須健全公民參與機制，暢通公民參與渠道，讓公民表達和選擇各自需要的社會服務。正如密爾所說：“一般來說，凡辦理一項事業或決定怎樣來辦和由誰來辦那項事業，最適宜的人莫若在那項事業上有切身利害關系的人。”

（三）治理主體的構成是多元治理。服務型政府是對傳統政府模式的改變，是一種與以往不同的政府職能實現形式，職能體系發生了結構性的變化，組織結構進行了全局性改組，價值導向進行了根本性的調整。政府更多的是擔任社會治理主體中管理和協商的角色。隨著社會發展，越來越多的社會事務需要具有專業知識與技能的實踐主體來完成，在這種趨勢下，要鼓勵和培育社會組織，社會組織是指依照法律、法規或根據政府委托在民間設立的參與社會公共管理和公共服務，從事社會公益和互益活動的各類組織，與政治和經濟組織相對應。社會組織不僅可提供一定的社會公共服務、維護一定群體的利益、推進民主政治，而且還能分擔社會風險、化解社會矛盾、維護社會的和諧與穩定。服務型政府強調政府與公民的良好互動與合作，但是這種合作必須依賴一定的組織載體來發揮政府與公民之間中介橋梁的作用。代表公民社會利益的非營利組織的存在恰好解決了政府與公民之間交易成本高的問題，為實現彼此的合作提供了條件，而且非營利組織也是影響政府決策的重要因素和推動政府改革的重要動力源泉。在社會主義市場經濟條件下，我國政府應該把更多精力放在服務社會和引導社會上來。

二、服務型政府建設的理論基礎

（一）價值基礎——以人為本理論。十七大把科學發展觀寫入了黨章，確立為黨的指導思想。科學發展觀的核心是“以人為本”，這就要求我們的政府大力轉變政府的職能：從以政治統治為中心，向以社會管理和社會服務為中心轉變。眾所周知，政治統治的特征是以統治階級、階層、集團的一己私利為中心的，而社會管理是以統治階級、階層、集團和被統治階級、階層、集團的共同利益為中心的，只有社會服務是以全體公民的私人利益和共同利益為中心的。十八大指出：“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。”進一步突出政府的社會服務職能；黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”，是社會治理理念的重大轉變。治理更為強調主體的多元參與，全會提出堅持系統治理，即加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與等內容就是主體多元性的集中體現。多元參與改變了政府過去對社會事務強調控制的理念，將控制轉變成了服務與協調，這將促使政府真正回歸到服務型的軌道，使政府從管理者轉變為服務者。社會治理的提出使政府開始更為關注其他社會主體對于處理社會事務，解決社會問題的作用與功能，使政府開始意識到要將自己不應該管的和管不好的社會事務交給其它社會主體去處理，以便于社會問題得到更好的解決。多元參與使政府在處理社會事務，解決社會問題過程中民主理念得到增強，這有利于同時也是為了更好的體現為人民服務的本質。

（二）制度基礎——依法治國理論。服務型政府首先應當是法治政府，法治是服務型政府的內在要求。法治政府就是政府從決策到執行及監督的全過程納入法制化軌道，權責明確，權力運行有序、有限、透明，并以法律形式固定。服務型政府強調政府行政的服務導向，同時也是依法行政的政府。服務型政府中的服務職能側重于政府行政的宗旨和導向，法治政府中的法治強調政府行政權力運行的規范和方式。兩個概念是從不同角度對政府行政提出的要求。服務型政府是更高目標，法治政府是最低限度的行為規則。服務型政府倡導的服務理念是指行政管理理念和方式的轉變。從執法來看，應當將服務合法、保護守法作為基本出發點，行政機關首先應當使其工作的對象獲得良好的服務，要使工作對象盡量付出較少成本，提供方便及時的解決方案。在管理方式上，行政機關應當更多作出教育、培訓、提示和指導等。通過執法活動真正培育當事人的依法辦事意識，而不是使當事人千方百計規避法律，逃避法律。

（三）目標基礎——人民民主理論。人民民主是指政府的性質，是憲法所賦予人民的基本權利，特別是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的權利，它界定了政府的有限性。憲法規定的這“四個民主”權利，反映了社會主義民主政治的本質，在現實的制度安排中缺一不可。服務型政府的本質特征是公民通過正常程序和渠道參與國家治理，表達自己的愿望。人民是國家的主人，政府的權力來自于人民的授予，政府的施政目標必須征得人民的同意，人民有權參與政府決策和執行的過程。人民的利益至高無上，政府為人民服務是天職，而且必須全心全意地為人民服務，并實現社會公共利益的最大化。民主執政是服務型政府的基本要求，傾聽群眾的意見，聆聽百姓的心聲，了解人民的意志，已經不是政府可為可不為、愿為不愿為的選擇，而是必須具備的姿態，是為了提高為人民服務的質量，人民當家做主的政府必然是服務型政府。

參考文獻：

[1] 施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件.社會科學 2010年第2期

[2] 井敏.試析服務型政府的理論基礎.學習論壇2006年第10期