構建高效率的商品房新體制

馬先標

摘要：近來，商品房扭曲發展的態勢仍未徹底扭轉。其中，因土地和房產稅制度的不完善，以及“GDP化”政績考核和財權事權非對稱結構而共同演繹的土地財政模式，是生產領域商品房價格奇高等問題的要因；土地財政和消費理念的不當，又導致在商品房消費領域出現奢侈消費和消費不足；而預售房制度，則是商品房交易領域衍生消費者權益受損的負效應的要因。針對原因，需分類實施制度改革，以構建高效率的商品房新體制，促進商品房持續健康發展。

關鍵詞：土地財政；消費理念；預售房制度；保障房體制；城市化；人口遷移；商品房新體制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）06-0059-07

談及當前住房體制改革，諸多人士往往只看到保障房體制這一板塊。實際上，一段時期以來，商品房在生產、交易和消費過程中的低效率的制度安排，導致商品房①發展扭曲，也凸顯了加快其體制改革的緊迫性和必要性。商品房體制不但是住房體制的重要部分，也是市場經濟體制的一個活躍成分。在全面推進改革開放和社會主義市場經濟體制基本完善的現階段，完善商品房體制，關系到商品房能否發揮其作為國民經濟消費點和增長點的效應，對實現擴內需、保增長、調結構的戰略意圖，促進宏觀經濟穩中求進尤為關鍵。再者，從住房兩板塊結構來看，惟有將商品房體制與保障房體制協同改革，才能共同促進兩房協調的新住房體制的形成。可見，商品房體制改革同樣刻不容緩。

本文試從商品房的生產（或建造）、交易（流通或配置）和消費（或購買使用）的過程視角，對商品房發展中存在的突出問題進行原因排查，進而革除商品房舊體制的弊端，建立促其持續健康發展的新體制。從制度的結構來看，體制構建也需同時從機構（即有形的制度）和無形制度的維度展開分析。下面的解讀統合了這兩個維度。

一、商品房生產領域的突出問題與原因分析

（一）存在高房價等突出問題

房改以來國內商品房生產領域存在諸多問題。首先，就商品房建筑自身而言，套型偏大的數量占比較大，且房價畸高持續，遠超出絕大部分中低收入群體的消費能力。其次，高層甚至超高層商品房樓盤占比大，高層樓宇之間間距小，甚至存在數量可觀的“握手型高樓”住區。再者，有相當一些商品房存在質量隱患，建筑材料等達不到合同規定的質量指標，甚至產生有毒的放射物，危害居者的身體健康。此外，也存在部分豪華商品性別墅占地面積過大的現象。就住房環境而言，相當比例的商品房周邊缺少必要的綠化，或緊鄰喧囂的道路，使居民終日受到噪聲的干擾；也存在部分商品房周圍生活配套設施較差的問題，帶來工作生活的不便，但這不是主要矛盾。

在上述商品房生產領域的系列問題中，房價奇高是最為突出的問題。這里面既有商品房開發者的盲目逐利原因，也與有關部門的監管不力有關。不過，城市土地制度和房產稅制度的不完善，以及“GDP化”的政績觀和財權事權非對稱化結構而共同演繹的土地財政模式，則是引發商品房價格畸高等突出問題的要因。下面著重就此要因展開剖析。

（二）土地財政模式持續演繹高房價的原因

相當一些觀點片面地強調，城市化人口遷移是引發高房價持續的要因。但是，仔細分析后便可發現，這種看法難以站得住腳。不錯，相當數量的農民工入城，確實形成對現有商住房的更大需求。但是在需求層面，近年來城市房價持續高漲、環境污染嚴重等城市病滋生蔓延，也導致一部分市民流動到鄉村，通過購買小產權房解決居住困難問題②，大部分農民工也在學到技術、積累創業費后返回鄉村。而從供給層面來看，年復一年的商住房開發，使城市體系原有的存量房和住房供給規模越來越大。這表明，商品房供給增加程度大于需求增加度，供過于求的邏輯結果應該是商住房價格走低，怎么會最終釀成商品房價格持續畸高的格局呢？

顯然，是城市化遷移人口之外的其他要因，主導性地推動了商住房價格持續飆升，這個要因，就是地方政府的土地財政模式。

1. 土地財政模式的含義。要揭示商品房過度供給下房價仍持續飆升的原因在于地方政府的土地財政模式，有必要首先交代土地財政模式的含義。這里的土地財政模式有中國式特定含義，指在當前城市土地制度國有模式下，地方政府運用公共權力，低價收購他人的土地使用權后以高價出售，并一次性地收取土地出讓金，以此牟取暴利，追求扭曲性的財政增長模式，從而制約了土地可持續發展、住房健康發展乃至經濟社會協調發展。在很多省市，地方政府靠一次性獲取大量的土地出讓金，累積的第二財政早已超過第一財政。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，一些地方土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收，占地方預算內收入的40%，而凈收入占政府預算外收入的60%以上；據國土部總體監測數據，全國土地出讓總收入近來逐年高漲，2006年為7 000億元左右，2007年土地出讓收入高達13 000億元③。土地財政課題研究的相關數據則顯示，2007年土地出讓收入占地方一般預算財力的比重為34.6%，2011年這一比例則上升到44.2%④。可以毫不夸張地說，分稅制后相當一些地方政府財政收入之命脈在于土地出讓收入。

2. 滋生土地財政模式的原因。滋生并持續演繹土地財政的原因，主要歸結為以下幾方面。其一是非對稱的財權事權結構。一個已引起廣泛關注的現實是，分稅制改革后，部分地方財政收入相對不足，又要承擔較多的公共服務和像保障房這樣的區域性準公共品的提供，故而在一定程度上，促使地方政府將增加財源的目光投向其所實際掌控的土地，由此引發其征地、儲地和賣地的規模化行動，并在其他相關制度不完善的環境下衍生為扭曲的土地財政增長模式。其二是城市土地制度的不完善。即城市土地國有制下巨大的利益誘惑，使得地方政府更容易用權力充當土地經營商，把集體土地或其他用途的土地轉換身份加以整合后，進行招拍掛，為獲得“多多益善”的財源，主觀上自然千方百計地抬高土地售價，且主要采用一次性獲得相當于幾十年出租費的土地出讓金形式。這使得后屆地方政府領導缺少可持續資金，只好繼續粗放型地擴張開發土地，從而不斷演繹土地開發失序、土地管理混亂的土地財政扭曲性模式。其三是現有的房產稅制度不完善，也是催生土地財政模式的重要原因，并需給予較詳細的解讀。無疑，房地產包括住房地產（一般意義上狹義的房地產的簡稱）和非住房地產兩大部分，而本文探討的房產稅特指商業性住房地產這一板塊的稅收，不是整個房地產稅收，與物業稅也有區別⑤。國內房產稅制度的現況是：在房產稅的征收地域方面，目前僅限于城市、建制鎮和工礦區，而不包括農村區域；就房產稅的征收對象而言，則不包括軍隊、公共管理機構自用房產和居民自用的非營業性房產，當然也不包括農村房產產權人；另外，近年來雖已在部分城市開始房產稅試點，但是尚缺乏正式的房產稅法律法規的指導。⑥endprint

由于房產稅制度的這些不完善之處，直接影響地方政府的財力。首先，由征稅對象過窄而影響地方政府財力。對面積適當的居民首套自住房免稅，是契合國情的房產稅制度安排，早期對居民自用的非營業性房產免征房產稅，積極意義正在于此，它有利于保障居民基本的生存和發展條件。不過，隨著房改推進，住房私產權化普遍，住房投資功能導致一些居民擁有多套住房，但是，至今絕大部分地方政府⑦并未對這些二套以上住房合規征稅，勢必減少其財政收入。其次，正式的房產稅法律缺失而影響地方政府財力。體制成熟的國家制定了專門的房產稅法律，促進并保證了依法征收的房產稅（而不是一次性的土地出讓金）成為地方政府財政收入的支柱，如美國房產稅占其地方財政的比例高達50%～80%，加拿大為75%，因而這些國家的地方政府都保有履行公共服務的充裕財源。而國內房產稅法發展滯后，難以為持續征收房產稅源提供制度保障和有效動力，由此在相當程度上影響了地方政府的財稅收入。很顯然，由征稅對象過窄和房產稅法律缺失等制度缺陷，在影響地方政府財力的同時，就進一步地成為催生并加劇地方政府土地財政依賴的重要因素。其四，“GDP化”的政績觀也是土地財政演繹的原因。至于地方政府通過土地財政，在“土地批租”中獲得數量可觀的出讓金收入后，卻并未將該類公共性財政收入投向包括保障房在內的公共服務，而是更多地投向征地、儲地和賣地的擴張怪圈中，繼續樂此不疲地演繹土地財政模式，則與政績考核“GDP化”有關，為此需優化政績考核指標。

綜上所述，財權事權非對稱化結構、GDP化的政績考核、城市土地制度和房產稅制度的不完善，在相當程度上使得地方政府得以持續演繹土地財政的增長模式。

3. 土地財政模式推動高房價的機理分析。由以上分析可見，財權事權非對稱化結構、GDP化的政績考核、城市土地制度和房產稅制度的不完善等因素，客觀上助推地方政府演繹土地財政的增長模式。那么，土地財政增長模式又是如何主導性地推動高房價持續演繹的呢？

其演繹機理體現在：其一，以土地出讓金而不是合法的稅收機制增加財政收入，某種程度上勢必縱容地方政府炒地皮，推高地價催生地王，這相應地加大了商品房開發建設成本，從而在相當層面上使得商品房開發商持續抬高房價，以轉嫁住房開發成本。其二，不但高地價符合地方政府財政擴張的意愿，由此而伴生的高房價也增加了地方政府的稅收，因而在此邏輯下，部分地方政府就同時偏向于支持高價商品房盲目擴張，這就在較長一段時期呈現出高價商品房持續增長的扭曲性圖景。

針對上述問題產生的原因，需對癥下藥，通過分類的制度設計，為克服商住房生產中的弊端開辟道路，給中高收入群體供給質量優良、環境良好的商品房。

二、商品房交易方面的突出問題與原因分析

（一）商品房交易方面的突出問題

當前在商品房購買交易環節，預售房還占有相當比例，在簽訂買賣合同時，不少購房者只能通過圖紙獲得住房套型、公攤面積、建材、立面造型和周邊環境的信息，而竣工交付后才發現，經常存在住房開發主體擅自降低套型面積、偷工減料等不健康的經營行為，質量不過硬問題也凸顯。這就導致實物交付房與書面資料中的住房，在諸多關鍵指標上存在差別，進而損害消費者財產和消費權利，并引發諸多法律糾紛。

此外，在一些住房竣工前，開發商就逃之夭夭的情況也在大城市時有發生，致使已預交購房款的消費者遭受巨大的經濟損失，個別靠三代積蓄而交款買房的居民甚至悲痛欲絕。

分析表明，商品房交易方面的突出問題主要歸結為：購房合同簽訂直至住房交付使用過程中，書面資料中的住房與實物交付住房在面積、套型、質量、住房環境等關鍵指標信息方面，存在較大誤差，損害購房者權益。需要揭示導致該突出問題的原因，進而找尋相關對策。

（二）突出問題的成因

引發上述突出問題的要因，在很大程度上源于預售房交易的制度安排。首先，正是因為預售房交易制度的存在，為一些資金短缺的非住房類企業不顧自己的開發實力和開發經驗，盲目進入房地產界，玩“空手套白狼”的商品房經營游戲，提供了便利和可乘之機，少部分房企甚至在獲得購房款后逃之夭夭。非但如此，一些資金實力比較雄厚的商品房企業，在預售房交易制度下，也偏好用較少資金磁吸大量的預售房付款，演繹高財務杠桿式的“準空手套白狼”開發模式。在此基礎上，預售房制度的存在，也就進一步地給這些行為不端的開發企業演繹書面資料中的住房與實物交付住房在關鍵指標方面的較大誤差，從而損害購房者權益，提供了更大的可能性：即在簽訂住房買賣合同前，以圖紙上的高性價比住房套型、公攤面積、建材、立面造型和周邊環境，打動購房者，而竣工交付后的住房關鍵指標卻大打折扣，由此損害住房消費者利益，進而引發諸多糾紛。這都嚴重擾亂了金融經濟秩序，影響社會和諧安定，也矮化了部分商住房企業在公眾中的形象。

當然，預售房制度的交易模式，其本身并非“根歪苗不正”。因為它的初衷是考慮到住房開發資金投入大，住房從施工到竣工也要經歷較長一段時間，資金回收期長，因而，為保證住房能及時售出、減少不必要的積壓，并促進資金良性周轉，于是引入預售房制度交易模式。該模式在發達國家運轉順暢，然而在國內卻問題叢生。如何破解這個棘手的問題？需要結合國情加以分析，然后給出有效對策。文后有關部分將對此專述。

三、商品房消費方面的突出問題與原因分析

在指出商品房生產和交易層面的突出問題與原因后，下面體察商品房消費方面的相關問題。

（一）商品房消費方面的兩個突出問題

其一是商住房奢侈性消費。這是一種過度消費住房的不良現象，此方面典型的表現是：一段時期以來，國內市民對商住房套型和面積的追求愈來愈奢侈的現象還在相當程度上存在，三口之家，動輒購買160平米以上的超大套房，甚至住在占地面積空曠的莊園式別墅內。

其二是商住房消費不足，包括被動型和主動型兩種形態。被動型的商住房消費不足突出的表現形式就是，一些居民住在樓宇間距小的“握手型高樓”中，或住在公共交通不便利的偏遠地段，導致住房消費不足，由于造成這種消費不足的原因在相當程度上來自購房居民以外的住房開發主體，故稱之為被動型住房消費不足。主動型的住房消費不足指的是有經濟實力的居民購買區位不錯的私產權房后，自己甘愿租房而居，炒買炒賣所擁有的私產權房，從而成為推動高房價和刺激土地財政的一個推手。endprint

（二）引發兩個突出問題的原因

奢侈性住房消費之所以沒有得到遏制，與土地財政模式緊密相關。道理很簡單，土地財政模式下，居民住房消費量越大，地方政府在該領域的稅收收入就越多，所以，部分地方政府可能明知過度消費住房對資源能源環境形成過度透支，但在追求更多的財政收入動機的驅使下，沒有從低碳消費、綠色生活的理念方面引導居民。至于商住房企業，由于利潤最大化是其經營的根本動力，自然就對供給中低價位、中小套型的普通住房不感興趣，而偏好供給超大套的住房，更談不上承擔引導居民適度消費住房的責任了。當然，就引導居民適度消費住房的責任而言，公共機構確實應發揮主導作用，而不應把責任更多地歸咎到商業性企業體系。

商住房消費不足的原因，也與土地財政模式緊密相關。在土地財政模式下，商住房開發商迫于高地價，為降低單位面積住房成本，自然傾向于開發樓宇間距小的“握手型高樓”，或選擇地價低廉的偏遠郊區開發住宅，這就造成部分收入并不充裕的中低收入階層只好委身于此類居住空間，成為商品房被動型消費不足者。有經濟實力的居民購房后，之所以不住在所購的私產權房內，而甘愿租住，很大程度上是堅信地方政府的土地財政模式長存難破，由此必然導致房價永升或“樓市博傻”，從而選擇炒買炒賣自己的產權房，以求快富暴富，最終成為商品房主動型消費不足者。由此可見，滋生兩種消費不足的原因，相當程度上均源于土地財政模式。

四、高效率的商品房新體制的構建

針對上述商品房在生產、交易和消費環節所存在的突出問題，需要分類構建高效率的商品房新體制，加以規避或破解。這里先從消費層面的制度改革談起，然后闡述生產和交易層面的相關命題。

（一）商品房消費層面的制度改革

前已指出，由于城市土地制度、房產稅制度、非對稱的財權事權結構和政績考核GDP化所演繹的土地財政模式，是導致商品房消費領域存在消費不足和奢侈消費的要因。所以，促進土地財政轉型是消除住房消費領域突出問題的根本和關鍵。當然，治理商品房消費領域的突出問題，也需倡導健康的住房消費理念。循此理路，需進行如下方面的改革：

1. 房產稅制度改革促進土地財政轉型。盡管在短期，房產稅征收的改革也有抑制高房價、對沖住房體系過度泡沫的功能。但是，綜合地體察，未來房產稅制度建設的主旨是要促進地方政府依法合規地增加財政收入，也即其基本功能是為地方政府開辟穩定的稅源⑧以履行其所應擔負的公共服務職能，從而有效遏制1994年分稅制后，地方政府財力略顯不足而引發財權事權非對稱化，進而演繹土地財政模式的傾向。

促進土地財政模式轉型，在房產稅制度改革層面則體現為：其一，對二套房和超過基本生活水準的住房征收房產稅。其二，增加保有環節減少交易環節的房產稅；其三，如對部分土地收取出讓金，可改變一次性收取的老套路，比如參照香港經驗，按年收取土地出讓金，另外，還應對土地出讓金的使用期限和用途予以專項規定；如本屆政府只使用一定比例，留部分出讓金給后屆政府使用。其四，需將出讓金納入法制化的預算財政軌道，并規定主要投向公共性項目。上述這些改革，有利于促進并保證地方政府在轉變職能、構建公共服務型政府的過程中，仍能持續獲得穩定充裕的財政收入，夯實更好地擔負履行公共服務的財力之基，客觀上規避其因財力不足而演繹土地財政模式的傾向。如此，就為地方政府自覺地治理奢侈性住房消費和住房消費不足提供了制度動力。需要強調，將土地出讓金納入法制化的預算財政軌道，避免其成為“預算外之外”⑨的資金，是促進當前地方政府預算外財政收入規范化發展的一個關鍵著力點。

2. 城市土地制度改革促進土地財政轉型。促進土地財政轉型，在城市土地制度改革層面體現為：城市土地制度可采取綜合產權模式，即在保留充裕的國有城市土地，用于滿足所有的公共或準公共服務用地之基礎上，規劃出部分私有用途的城市土地，賦予該部分土地合理期限的使用權，按經濟規律面向市民供給，實行商業化運作。

按經濟規律，對城市部分土地的使用權進行面向市民的商業化運作，其改革理由至少來自三方面：（1）改革開放后，既然農村土地實行了承包制，農民也有了自己的宅基地，那么于城市體系而言，在保留充裕的國有城市土地以滿足和保障公共或準公共服務的用地需求后，對城市部分土地的使用權進行面向市民的商業化運作，也在情理之中。（2）有利于改善居民住房條件、減輕政府負擔，還利于城市化健康發展。農民收入長期低于城市居民，為何農村的居住問題不突出，農民大多住得比較寬敞？一個要因即在于，農民可用自己的宅基地低成本建房。既然如此，按經濟規律出讓城市部分土地的使用權給市民，一方面，有利于調動市民解決自身居住問題的積極性，給政府減輕負擔，另一方面也利于更多的市民享有更舒適寬敞的居住空間，彰顯城市讓生活更美好的理念，并對將要入城的農村富余人口形成城市化的積極引力，規避當前“小產權房”方式的逆城市化居住潮，從而有利于城市化持續健康發展。（3）綜合產權模式改革，也在相當層面上與中央高層領導曾經的政策設想相吻合。例如，鄧小平同志在一次房改初期的兩次談話中，均對允許城市居民私人建房的問題給予高度關注和肯定⑩，而自建房的前提條件是要獲得宅基地。因而，制定合適的政策，按經濟規律促進部分市民獲得份額適當的城市土地使用權，可促其自建房而解決自身的居住問題。

如此看來，城市土地綜合產權改革既有充分的根據，其政策效果顯然也是一石多鳥。道理很簡單，保留充裕的國有城市土地，滿足并保證了所有的公共或準公共服務用地需求，不拖公共服務體系建構的后腿。在此基礎上，實行面向市民的部分城市土地使用權商業化的改革，使得部分有條件的市民獲得市地使用權自建房，這就對那些住房質量、住房區位不佳的高價商品房的扭曲增長，乃至這種增長背后的土地財政模式的原動力，施加了源源不斷的有力的、積極的制度約束力，還可減輕政府負擔并利于城市化發展。當然，關于該項改革的具體細則和配套政策，還需深入探討后做審慎縝密的規劃。endprint

3. 優化政績考核指標以擺脫土地財政模式。前面已從城市土地制度、房產稅制度等方面，進行有利于央地政府財權事權結構對稱化的改革設計，這使得地方政府在轉變職能、構建公共服務型政府過程中，仍能保有充裕的財源，進而促其擺脫對土地財政增長模式的過度依賴。然而，值得警思的是，地方政府有充裕的財力基礎后，就一定能遠離土地財政的游戲了嗎？答案不完全肯定。部分地方政府官員在多多益善的財政理念誘惑下，仍會違規逆行，對此，除了需要依法依規予以治理，中央政府需要優化政績考核指標，明確地方政府在公共服務、宏觀調控方面的主導職責，徹底打破政績考核“GDP化”的怪圈，從而推動其徹底擺脫對土地財政的依賴心理。

4. 財權事權對稱化改革以擺脫土地財政模式。不難看出，上述在房產稅和城市土地兩個關鍵領域進行的改革，諸多內容是沿著促進央地政府在新形勢下財權事權對稱化這個中介環節，從而推動地方政府擺脫土地財政增長模式展開的。例如，制定完善的房產稅法，賦予地方政府依法征收房產稅，而獲得與其承擔的事權相對稱的持續穩定的充裕財源；以及規定房產稅收入用于公共服務，從而有利于促進并維護財權事權對稱化格局。當然，中央政府優化政績考核指標的過程，也是一個明確地方政府公共服務職責，打破政績考核“GDP化”的怪圈，而為央地財權事權對稱化創造條件的過程。就此而言，財權事權對稱化以推動地方政府擺脫土地財政的相關改革原則，基本內置于房產稅、城市土地和政績考核指標這三個層面的改革體系中。{11}無疑，促進財權事權對稱化的改革，客觀上為地方政府走出土地財政增長模式創造了條件。

歸結起來，上述在房產稅、城市土地、政績考核指標以及財權事權對稱化領域進行的制度改革，從根本上促進地方政府擺脫對土地財政模式的過度依賴，相應地，可有效克服商品房消費領域的兩大突出問題，并附有促進城市化健康發展和減輕政府負擔等積極效應。

5. 倡導健康的住房消費理念。這主要集中在對奢侈性住房消費的引導上。制度理論認為，理念是廣義的制度安排，并且有更深層持久的動力，因而，對奢侈性住房消費加以引導，倡導健康的商品房消費理念，也是一種廣義的制度改革。前已指出，正是土地財政增長模式，使得部分地方政府一邊倒地撲在高地價和大套型高價商品房的財力擴增途中，明知這種過度消費給資源能源趨緊和生態危機加劇的國土安全帶來壓力，卻疏于引導。這凸顯了倡導健康的住房消費理念的緊迫性和必要性。世界范圍內來看，一些國家追求并宣揚奢侈性消費住房的做法，肯定不值得效仿，而有些國家通過財稅政策遏制過度消費住房的經驗，則往往被我們忽視。如歐美國家對住房購買和消費實施累進稅，這都是遏制過度住房消費的良策范例。這啟示我們：需要引導中等以上收入群體，按自己財力購買面積套型適度的商品房，而不過度奢侈地消費。

有觀點認為，我國“人地矛盾”似乎還沒有緊張到必須勒緊住房消費的“褲腰帶”，以致對中等以上收入群體在居住空間上給予強約束的程度；另外，隨著國家經濟實力提高，似乎也應允許中等以上收入群體追求更好更多的居住空間。然而，一個顯而易見的邏輯是，居住面積超大、套數越多越好的住房消費模式，無疑會消耗更多的鋼材、水泥、砂石、木材、水電等資源能源，這與世界資源能源總體約束的時代大背景、中國人均資源能源更趨緊的國情和“兩型社會”的戰略訴求，都是相違背的。因而，要從世情國情的現實出發，倡導國內市民適度寬松的商品房消費理念，而不可走極端。

的確，“節儉的悖論”曾經成為過度消費的理論依據，大意是多消費能促進經濟活躍和繁榮。但是，這個經濟原理所適用的條件是那個資源相對寬松、世界人口較少的時代，現在，整個世界和中國的環境條件都變了，原來具有真理性的信條就不能再被恪守，否則，必然走向謬誤。由此可見，節約資源、保護環境，綠色生產、低碳生活，應成為全球居民的共同責任和共同生活理念。反映在住房消費領域，就是要形成健康的住房消費理念并加以踐行，發達國家如此，中國更應如此。

（二）商品房生產層面的制度改革

正如前所述，商品房價格持續畸高，且高層化、大套型化，這種扭曲的發展格局，既有商品房開發商的盲目性和管理機構的監管不力，但更為關鍵的原因是：源于財權事權非對稱化結構、GDP化的政績考核、城市土地制度和房產稅制度的不完善導致的土地財政增長模式。要有效治理商品房生產領域的負效應，同樣需要促進土地財政轉型的相關改革，此外，也要規劃超高商住樓和多層低層商住樓的適度比例。

1. 土地財政模式的轉型改革。本文在消費層面的制度改革中，已就扭轉土地財政模式的改革進行闡述，這些改革邏輯也適用于治理商住房生產層面的負效應。即在促進地方政府擺脫對土地財政模式的依賴后，就從很大程度上動搖高地價高房價的怪圈持續演繹之基礎，并有利于推動商品房開發主體在合理的地價下建設供給房價合理、套型合理、層數合理和環境良好的商品房，最終治理商品房生產領域高房價持續飆升等問題。

此外，還需推動政府和土地經營公司，在土地領域形成政企職責分開的良好格局。具體地講，政府主要依法對土地征稅，而由專業化的土地公司直接經營土地；也可保留一些國有土地經營公司，但要依法規定其直接經營土地獲得的收入大部分用于保障房建設和其他公共性項目。如此，也就在包括土地行政管理和商業經營的整體范疇，既穩固了地方政府的財稅收入，促進財權事權對稱化而利于其擺脫土地財政模式，也有利于土地和商品房經營開發規范化，促進地價和房價合理化。

2. 規劃超高層商住樓與多層低層商住樓的適度比例。圍繞如何促進地方政府擺脫土地財政模式的相關改革，雖然有利于推動商品房開發主體建設供給價位合理、套型合理、層數合理和環境良好的商品房。但是，多多益善的利潤理念，同樣可能使商品房開發企業選擇住房超高層化、“握手型”等扭曲的開發模式。因而，需要在商住房的層數結構和比例上進行科學合理的規劃引導，并通過政策乃至法規加以約束。毋容置疑，中高收入群體的商住房品質是由一定的指標體現的：既然以高于保障房的價格購買商住房，就應當在商住樓的容積率、建筑密度上有所體現。美國中高收入居民的商住房多為低層住宅{12}，密度也適中，中國雖然不可能在指標上完全達到美國式的高標準，但也不至于花大價錢，住在近乎握手的超高層樓群中。一些到過國外的人士，常常羨慕那里的居民擁有低密度的、低層的分布在田園中的住房，隨著國內住房企業開發建設水平的不斷提高，這種羨慕及由此而衍生的高質量居住愿望，可能會逐步成為現實。endprint

認為國內城市土地緊張，商品房只能超高層化的觀點，是偏頗的。正如有關專家的分析，國內城市土地面積足以支持合理的多層、底層化住房建設模式。“充其量按人均住房100平方米計算，大陸13.4億人口也不過1 340億平方米，折合13.4萬平方公里（如果按每棟房子蓋6層，就得再除以6，而樓與樓之間的間隔大約幾倍于樓房的地基面積，兩下相抵，仍然是13.4萬平方公里），相當于我國大陸陸地總面積的1.39%。”{13}從該分析中容易看出，按每棟房子6層計算，即便每人獲得100平米的寬敞的居住面積，建房總占地面積也只有國土總面積的1.39%。當然，獨戶型的私產權房發展，可能會在個別超特大城市造成土地供應緊張，對此，可通過鼓勵多戶集資，共享所購買的建房用地，合作建多層私產權高品位住宅，以提高容積率而減緩城市土地緊張。

（三）商品房交易層面的制度改革

前面的分析已表明，商品房交易領域出現諸多負效應的要因在于預售房制度，因而似乎需要取消預售房制度。然而，理論與現實表明，不能簡單化地對待預售房制度的存廢問題，而是需結合實際情況，具體問題具體分析。

1. 現房或準現房銷售制度契合當前國情。無疑，由于當前住房立法尚顯滯后，政府職能和機構建設的不完善之處也還不同程度地存在著，另外，法律執行力也尚在增強的過程中。因而，階段性取消預售房制度安排，代之以階段性的現房或準現房銷售制度，是契合國情并可行的。階段性取消預售房制度安排，代之以階段性的現房或準現房銷售制度，不但契合國情，并且這個政策的實施基本不存在風險。正如專家所指出的，“從當前諸多地區存量商品房已較大的基礎條件來看，取消預售房制度，實行現房銷售的時機和條件已成熟。中短期來看，不會因取消預售房制度而導致商住房供給短缺的局面。”{14}值得欣慰的是，近年來，現房或準現房銷售的廣告，已在部分大中城市顯現，并有大規模化的傾向，這也就從實踐維度印證了現房或準現房銷售制度，的確是契合當前國情的。

2. 某些條件下可保留預售房制度安排。上述的分析表明，當前需要階段性取消預售房制度安排，對某些法制建設滯后、信用不發達的國內地區，階段性取消預售房的制度安排，就更為必要而緊迫。不過，在當前一段時期，如果某些信用體系建設較好、政府治理體系較為完善的省市，堅持認為在該區域保留預售房制度，則需要媒體、公眾輿論、法律部門和行政監管部門進行立體化監督，并加大失信懲戒的力度，讓失信企業和個人深切地感受到失信所承擔的成本是巨大的；另一方面，住房開發行業管理部門應制定更嚴格的住房開發企業資金門檻，將資金不足的開發商拒之于門外；最后，如政府機關、高校等作為法律主體，承擔住房建設質量的責任，在利益相關主體各方簽有書面合同的前提下，可保留預售房制度。顯然，在國家信用體系和法律執行力強大有效的遠期，預售房制度也就自然可普遍地實施了。

五、結語

上述關于商品房體制的系列改革，有利于在國內催生培育大批有國際競爭力的商住房開發商。回顧房改歷程，1994年住房產業化的理念曾得到政府的體認，其時有許多開發商也雄心勃勃地期待鑄造商品房精品工程，成長為有國際競爭力的商品房大企業，但是在后來，不少開發商在壯志難酬的同時，還被視為“高房價推手”，地方政府也因走扭曲式的財政增長道路而飽受微詞。通過城市土地制度改革、房產稅改革、財權事權對稱化改革和政績考核指標優化，乃至消費理念的引導，這一系列的政策調整和制度轉型，既理順了政府與房企的關系，也促進了商住房的理性繁榮和健康發展，特別是將催生一批有國際競爭力的品牌化強大房企，進而實現中高收入群體合理的住房需求與健康的高水平住房生產力之間的有效對接。

依此理路和軌道，一個契合國情、促進商品房持續健康發展的高效率的商品房新體制，將展現在我們面前。它與契合國情的保障房新體制一起，為構建“兩房協調的新住房體制”，并促進整個住房體系科學發展而開辟道路。

注釋：

①這里的商品房，是私有的商業性住房的簡稱，不包括私有性的寫字樓、商場、工業廠房、倉庫等非住宅房屋。嚴格意義上， commercial housing 應被譯為商住房，但是國內社會公眾已習慣用“商品房”指代居住領域的商住房，故而，本文在分析闡述時也因襲業已形成的慣例，體認兩者之間在諸多情境下的互指關系。另外需要交代，本文探討的商品房或商住房，主要針對城市體系相關范疇，在必要的敘述中，才涉及到農村住房，并與之做比較分析。

② 非官方數據統計，全國小產權房面積達60億平方米，占村鎮住房總量的20%。導致小產權房涌現的原因是多方面的，既有土地制度方面的因素，也有征地補償不合理的因素，但是因大中城市房價長期高居不下，遠遠超出居民購房能力也有很大關系，因而，在城市政府保障房供給體系尚不完善的背景下，部分小產權房解決了部分城市居民的居住問題，有利于促進城市化健康發展，也在某種程度上減輕了城市政府的民生財負壓力，因而，不能說小產權房都違法，今后處理小產權房問題，也要分類對待，特別是要通過分類解決該問題，化弊為利，或興利除弊。參見蔡繼明《小產權房應有條件“轉正”》 ；《專家談土地制度改革探索之二：小產權房應分類對待》，中國經濟網，2013年9月11日：http：//www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201309/11/t20130911_1465767.shtml。

③http：//www.ce.cn/cysc/fdc/fc/200909/22/t20090922_

19704851.shtml。

④王朝才，等：《從源頭規范地方政府土地出讓行為》，《經濟參考報》，2013年7月31日。

⑤物業這一術語源自香港業界，是指已經建成投入使用的房屋及其配套的設備、設施、場地（含綠地）。通俗地講，就是進入交付使用試用階段的房地產，不包括建設開發階段的房地產形態。因而，本文探討的針對商業性住房的狹義的房產稅，就有別于廣義的房產稅了。參見包宗華《住宅與房地產》，中國建筑工業出版社，2002年版，314頁。endprint

⑥重慶和上海針對個人房產開征房產稅，是根據國務院第136次會議精神，屬于征收試點，要在全國范圍內開征房產稅，需要制定行政法規和加強專門的房產稅立法工作。黨的十八屆三中全會已強調，要“加快房地產稅立法并適時推進改革”的政策主張。參見：《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社，2013年11月第1版，第38頁。

⑦當前的狀況是，2011年初滬渝房產稅試點時，針對其市民新增的二套以上住房征稅，存量房則免征房產稅，后來兩湖版開始增加對存量二套房的征稅試點。但是，直至近期，全國范圍內的城市房產稅還未普遍征納，且缺少一套經過充分論證科學有效的征稅規則；另外，該稅種普及化所面臨的重要技術支撐不足，如全國個人住房信息系統未系統構建，管理體系在逐步完善過程中。所以，我們說，絕大部分地方政府沒有實施對市民二套房的征稅。分別參見：http：//www.sh.xinhuanet.com/2014-01/28/c_133080971.htm；http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2012-08/21/c_123608433.htm；http：//www.ha.xinhuanet.com/house/2014-02/04/c_119210790.htm。

⑧參見尹伯成、尹晨：《論房產稅的基本功能》，載《現代經濟探討》2013年第9期。作者在文中指出，房產稅具有多種功能，為政府開辟穩定稅源是基本功能，而抑制樓市投資、投機、調節貧富差距、引導居民合理消費住房，節約土地資源等，都是從這個基本功能中派生出來的功能。

⑨關于“預算外之外”收入的治理策略，可參考朱光磊《當代中國政府過程》，天津人民出版社，2008年版，231-234頁。

⑩1978年9月，中央召開的城市住宅建設會議傳達了鄧小平同志的重要談話，其精神是：解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款。把個人手中的錢動員出來，國家解決材料。建筑業是可以為國家增加收入、增加積累的一個重要產業部門。在長期規劃中，必須把建筑業放在重要位置。1980年4月2日，鄧小平同志就住宅問題再次發表重要講話，他指出：“城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調整。要聯系房價調整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區和不方便地區的房子，城區和郊區的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。”

{11}參見郝大江：《基于要素適宜度視角的區域經濟增長機制研究》，載《財經研究》2011年第2期。

{12}包宗華：《發達國家住房管理制度》，時事出版社2001年版，第199-201頁。

{13}周溯源：《住的問題》，載《學習時報》，2011年9月12日。

{14}程恩富：《新“房改”的未來方向》，載《人民論壇》2011年第9期。

責任編輯、校對：艾 嵐

Abstract： Recently， the commodity house has yet to reverse the trend of development. Among them， because of land and real estate tax system is not perfect， and the examinational powers and responsibilities of "GDP" asymmetric structure and the pattern of land finance together， is the production area of commercial housing price is high in； Improper land finance and the concept of consumption， and prompted a luxury consumption and consumption in the field of commercial housing consumption is insufficient； And open to booking a room system， it is commercial housing transactions derived by the negative effects of consumers' rights and interests is damaged. Carry out system reform in view of the reason， should be classified， in order to build efficient new system of commercial housing， promote the sustained and healthy development of commercial housing.

Key words： land finance， consumption concept， open to booking a room system， the affordable housing system， urbanization， population migration， new commercial housing systemendprint