發(fā)達國家可再生能源配額制實施對我國的啟示*

崔珈郡， 韓麗紅

(中國地質(zhì)大學 人文經(jīng)管學院， 北京 100083)

【國際競爭與產(chǎn)業(yè)安全】

發(fā)達國家可再生能源配額制實施對我國的啟示*

崔珈郡， 韓麗紅

(中國地質(zhì)大學 人文經(jīng)管學院， 北京 100083)

可再生能源配額制的實施不僅有利于推動經(jīng)濟發(fā)展，而且能夠起到保護環(huán)境的作用。它已經(jīng)在一些發(fā)達國家中取得了良好的效果，我國也在積極研究實施。通過對美國、澳大利亞、日本及英國等發(fā)達國家實施配額制的研究，總結(jié)發(fā)達國家的經(jīng)驗，探討其在可再生能源配額制設計、明確各機構職責、深入研究證書交易機制運行、完善相關配套機制等方面對我國的啟示，旨在為我國制定可再生能源配額制政策提供參考。

能源安全； 可再生能源； 配額制； 證書交易機制； 證書存儲； 發(fā)達國家

能源問題一直以來都是各國關注的焦點，有限的能源供應與人類無限消費之間的供需矛盾，能源的消耗與經(jīng)濟增長及環(huán)境問題之間的矛盾日益顯著，這促使諸多國家尤其是發(fā)達國家將可再生能源激勵政策的制定作為一種新的戰(zhàn)略性發(fā)展對策。配額制作為一種均衡不同地區(qū)能源開發(fā)利用的強制性規(guī)定，能夠借助市場的力量更高效率地推動可再生能源的發(fā)展，因此近些年受到許多國家的青睞。

2005年我國通過的《中華人民共和國可再生能源法》提出“全額收購制度”，2009年的《可再生能源法》(修正案)將“保障性收購”確立為一項法律要求，2010年《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》提出實施新能源配額制，落實新能源發(fā)電的全額保障性收購制度。2012年國家有關部門組織開展《可再生能源電力配額管理辦法》的研究工作，但就指標的分配各省發(fā)電企業(yè)存在爭議，而且辦法的落實，特別是指標的考核也成為一大難點。

對我國而言，可再生能源配額制是一項新的政策措施，而在發(fā)達國家，配額制的實施已有一定的歷史。因此，了解發(fā)達國家的配額制實施經(jīng)驗，分析其設計及運行特點，吸收其實施過程中的成功經(jīng)驗，吸取其失敗的教訓，可以為我國實施可再生能源配額制提供一定的啟示，使我國在日后的實施過程中少走一些彎路。

一、發(fā)達國家可再生能源配額制的實踐經(jīng)驗及特點

從20世紀80年代開始，一些發(fā)達國家開始嘗試將配額制作為一種可再生能源的激勵政策，一些發(fā)展中國家也逐步加入其行列。

1.美國的可再生能源配額制

美國至今沒有國家級的可再生能源配額政策，其配額制是在諸多州實踐后發(fā)展的。早在1995年，在加利福尼亞州公共設施委員會實施電力體制改革時，美國風能協(xié)會首次提出了正式的可再生能源配額制概念；1999年德克薩斯州將配額制政策列入電力重組法案；2002年，馬薩諸塞州與加州通過了配額制政策；2004年新墨西哥州開始實施配額制。截至目前，美國已有超過30個州實施了配額制政策[1]。

美國每個州的配額制發(fā)展歷程、運行機制、目標設定、政策特點、實施效果及評價均有不同，較為典型的兩個州分別是德克薩斯州與加州。加州是最早實施配額制的州，配額制目標也制定得比較遠大，但是其可再生能源的發(fā)展卻不盡人意。與之形成對比的是德克薩斯州，其在完成配額目標方面效果顯著，是配額制實施的一個比較成功的范例[2]。兩者的配額制實施情況對比如表1[3]所示。

2.澳大利亞的可再生能源配額制

澳大利亞也是較早實施配額制的國家之一。2000年澳大利亞《可再生能源法案》規(guī)定了強制可再生能源目標，2001年可再生能源證書系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)正式運行，2009年通過立法確立了到2020年年增45 000 GWh發(fā)電量、其中20%電力來自可再生能源的目標，2010年則對目標再次修訂，將目標分為大規(guī)模可再生能源目標和小規(guī)模可再生能源計劃兩部分[6]。

表1 德克薩斯州和加利福尼亞州配額制比較

在澳大利亞的配額制實施過程中，并非將所有可再生能源種類均劃入目標范圍之內(nèi)，而是確定了技術與資源均合格的可再生能源的種類，包括太陽能、風能、海洋能、水力、地熱能、生物質(zhì)(沼氣等)能。為充分利用市場來加速發(fā)展可再生能源，澳大利亞引進了可再生能源綠色交易證書系統(tǒng)，該系統(tǒng)是專為綠色證書進行買賣而營造的市場，而綠色證書作為一個易于被公眾確認的標志，代表某發(fā)電商生產(chǎn)一定量的可再生電力。各地區(qū)在完成可再生能源發(fā)電配額目標的前提下，對于超額部分的可再生能源電力，由專門的管理機構發(fā)給綠色證書。證書持有者能夠?qū)⒕G色證書在交易市場出售，證書需求者也可以在交易市場上購買綠色證書。當某地區(qū)不能完成自己的可再生能源發(fā)電配額目標時，他們能夠在綠色證書交易市場上通過購買綠色證書的形式完成自身的配額目標。

澳大利亞實施配額制政策的特殊之處在于:由確定的可再生能源種類所確定的合格的可再生能源廠商每生產(chǎn)1 kWh的電量就得到一份綠色證書，并將這種證書分為兩類，即大規(guī)模發(fā)電證書(LGCs)和小規(guī)模技術證書(STCs)，通過這種多樣化證書的交易來實現(xiàn)可再生能源技術的多樣化發(fā)展。義務人即承擔可再生能源發(fā)電量的義務主體(在澳大利亞主要指電力生產(chǎn)商)，法律規(guī)定其每年應分別購買并提交一定的LGCs和STCs，任何證書擁有者都可以通過網(wǎng)絡在線直接進行交易，義務人提交后的證書不能再交易，沒有提交規(guī)定數(shù)量證書的義務人則須支付每證書65澳元的差額費，如果在以后的3個季度內(nèi)補齊配額則可退回罰金。

另外，澳大利亞規(guī)定的可再生能源義務比例是由可再生能源管理辦公室根據(jù)當年發(fā)電目標義務人的發(fā)電量、上一年度證書的提交量和差額量等來發(fā)布的。通過對這些證書的創(chuàng)造和交易及可再生能源管理辦公室的管理，澳大利亞保證了可再生能源的發(fā)展，也體現(xiàn)了配額制運行的關鍵，即以市場分配手段降低成本，實現(xiàn)高效率的可再生能源發(fā)展[7]。

3.日本的可再生能源配額制

2001年，日本自然資源與能源咨詢委員會的新能源部門公布了一份報告，決定引入可再生能源配額制度，以充分利用市場來加速發(fā)展可再生能源。2003年4月，日本開始實施《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》(又稱《可再生能源配額標準法》)，配額制度正式生效。該法規(guī)定，電力供應商每年至少要提供1.35%的可再生能源電力，并且政府每隔4年重新評估并調(diào)整比例。由于由可再生能源所產(chǎn)生的電力產(chǎn)生污染較小，通常簡稱為綠色電力，日本規(guī)定這種綠電必須售于電網(wǎng)，并實施綠色電力證書機制，制定了綠電5.2美元/kWh的價格上限以及風能和生物質(zhì)能大約3.6美元/kWh的發(fā)電價格。為了最大限度地保證經(jīng)濟效益，法律還規(guī)定采取“代為履行”等措施，即不承擔配額的新能源發(fā)電者可以代為履行其他承擔配額的電力事業(yè)者的配額義務。

4.英國的可再生能源配額制

對于可再生能源問題，英國采用的是非化石燃料公約，其實質(zhì)就是配額制的思想。該政策的主要內(nèi)容是，地區(qū)電力公司有義務和責任保證其所供應的電力要有一部分來自于非化石燃料資源。其特點是由政府發(fā)布，通過招標和投標選擇可再生能源項目開發(fā)者，競標成功者將與項目所在地主管電力公司按中標價格簽訂購電合同，合同期限在每次非化石燃料公約中都有明確規(guī)定，電力公司所承受的附加成本由政府通過征收“化石燃料稅”來提供補貼。這項法令規(guī)定了合格的可再生能源電力范圍和指標要求，并配套建立了可再生能源電力交易制度，確立了以市場每1 MWh合格的可再生能源電力作為1個計量單位在市場上進行交易，由天然氣及電力監(jiān)管局進行監(jiān)督管理的模式[7]。

綜上所述，各發(fā)達國家實施的可再生能源配額制中配額制義務人、證書交易方式及處罰力度不盡相同，可再生能源的結(jié)構比例、范圍和具體實施方式也不相同。

二、發(fā)達國家可再生能源配額制實踐經(jīng)驗對我國的啟示

1.可再生能源配額制的設計

(1) 目標的確定。由美國德克薩斯州實施配額目標的經(jīng)驗來看，配額制的目標制定應該適當。

首先，配額目標要制定得足夠高，只有制定得足夠高才能達到促進可再生能源發(fā)展的目的，可再生能源的市場需求才能得到保證。制定可再生能源的總量目標也是有必要的。

其次，配額目標應長短期相結(jié)合。德克薩斯州制定的配額目標是階段性的，而加州則是籠統(tǒng)地制定一個長遠的目標，這樣會造成義務人對成本不確定性的擔憂。并且，目標最好以可再生電量為標準，裝機容量可以通過一定系數(shù)轉(zhuǎn)化成可再生電量，可再生能源證書也應以可再生電量為面值，因為對配額制有意義的指標是發(fā)電量[8]。

再次，依照我國的國情，各省市地理位置和自然條件有很大差異，配額制的目標也應分種類、分區(qū)域制定，依照經(jīng)濟與技術的可行性建立多種類的目標并實施相應證書制度，可以避免對某些高新技術發(fā)展的限制。此外，不能只建立國家總體目標，而應在國家目標的基礎上建立適當?shù)母魇∈蟹帜繕耍垢魇∈袇f(xié)調(diào)發(fā)展。

(2) 義務人的選擇。從發(fā)達國家的實施經(jīng)驗來看，義務人基本上分為電力零售商、電力消費者和電力生產(chǎn)商。從政策執(zhí)行的便利性考慮，電力生產(chǎn)商作為義務人是最佳的，而以電力消費者作為義務人的優(yōu)點則是能夠使得配額義務更加廣泛[9]。根據(jù)國家發(fā)改委和電監(jiān)會的意見，依據(jù)我國的電力市場結(jié)構，以電網(wǎng)企業(yè)作為義務人是適合的，這樣有利于解決電力上網(wǎng)問題。但是，自備電和直購電不負擔配額是有失公平的，所以在設計制度時應綜合考慮各個方面的因素。

(3) 配額對象的確定。當前，符合配額對象的可再生能源不應僅限于電力，非電力的可再生能源也應包括在內(nèi)，從而確保可再生能源供應的多樣化。日本在這一點上的做法比較突出，規(guī)定了風電及生物質(zhì)能的多種發(fā)電價格上限。不同種類的能源成本不同，所以應對符合條件的可再生能源種類進行分級，確定其配額百分比，對成本相對較高的不成熟的生物質(zhì)能和太陽能制定相對較低的配額，而對水電及風能等制定相對較高的配額[10]。

2.明確各機構職責

就美國加利福尼亞州的經(jīng)驗來看，在配額制的實施中明確各機構職責是十分重要的。加州負責證書認證的機構是加州能源委員會，但交易監(jiān)管機構加州公共事業(yè)委員會并未使用加州能源委員會的認證號，而是采用合同號追蹤配額制的實施情況，使加州能源委員會的認證在一定程度上失去了法律效力，降低了配額制監(jiān)管效果[11]。就英國的經(jīng)驗來看，配額制實施中的配套政策也要有相應部門進行有效監(jiān)管，政府部門、管理機構以及電力公司都要明確自己的職責。例如，政府部門要明確配額制的持續(xù)時間、符合條件的能源種類及配額比例、證書最高價格的制定以及管理機構職責的分配，而管理機構應負責制定實現(xiàn)目標的認證規(guī)定、獎懲條例、定期匯報配額制實施情況等，電力公司的責任則為完成配額、完成證書交易[12]。需要注意的是，政府制定的各項政策以及監(jiān)管機構制定的各項條例既要實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也要照顧到電力公司的利益訴求。只有各機構之間相互協(xié)同作用，不忽視任何一方的職責，才能更好地完成配額制。

3.深入研究證書交易機制的運行

國家有關部門組織開展《可再生能源電力配額管理辦法》的研究工作時指出，在“十二五”規(guī)劃期間，各省份之間暫不可進行可再生能源交易。可再生能源證書交易本身作為一種配額制的配套機制，旨在通過市場為可再生能源產(chǎn)業(yè)提供激勵資金，以更低的成本提供更靈活的義務完成方式，降低財政補貼壓力。我國各省之間能源稟賦差異大，研究可再生能源證書交易機制對于完成配額指標、平衡地區(qū)間發(fā)展、提高資源利用效率來說是非常重要的[13]。具體來說，首先應按照國家總體配額公平地分配到各省或各地區(qū)；超額完成的省或地區(qū)可以在有關部門獲得超額完成配額部分的證書，從而可以在證書市場進行交易；不能完成配額的省或地區(qū)可以通過證書交易完成配額[14]。澳大利亞在證書交易機制中引入太陽能乘數(shù)方法達到資源多樣化目的的方法值得借鑒，這種方法為成本較高的可再生能源電力提供多倍于實物量的證書，可以在一定程度上推動高成本的高新可再生能源技術發(fā)展[15]。但值得注意的是，在證書交易運行機制中，切忌將認證機構與監(jiān)管機構分開，使得認證失去效力，美國加州的失敗案例充分證實了這一點。

4.完善相關配套機制

為保證配額制順利實施，其他的配套機制也是不可或缺的。例如證書儲蓄機制，可再生能源證書儲蓄是指當年發(fā)行且未使用的可再生能源證書在未來一定年度內(nèi)仍然有效[16]。在發(fā)達國家的證書交易機制中，證書儲蓄往往是不可或缺的，它是證書交易機制順利實施的保障。再如，寬限期是指如果配額制義務人當年未能履行義務，其將有機會在規(guī)定的額外時間內(nèi)補足差額。另外，監(jiān)管處罰的具體措施、配額制的補償機制、責任人份額標準的確定、跨區(qū)域輸送電力方式的確定等都仍需完善[17]。配額制的相關配套機制有很多，大部分我國尚未涉獵，借鑒發(fā)達國家的數(shù)據(jù)建立模型進行數(shù)據(jù)分析，找出規(guī)律，結(jié)合我國實際制定政策，才能更好地服務于配額制的實施[18-19]。

三、結(jié) 語

能源是關系到一個國家經(jīng)濟命脈的問題，可再生能源的開發(fā)利用能有效緩解能源緊缺的問題，而配額制的實施對于實現(xiàn)這一目標是十分必要的。配額制的優(yōu)點在于，在較長時期內(nèi)可再生能源發(fā)展目標明確，證書交易的市場機制促進了區(qū)域之間資源的合理配置，并且降低了政府的管理成本。但是，配額制也不是沒有風險，包括電力市場的波動，壟斷使得政策的實效降低，配額“上限”完成帶來的停滯等。

本文借鑒了發(fā)達國家配額制的實踐經(jīng)驗，并結(jié)合我國的能源現(xiàn)狀及發(fā)展特點，從可再生能源配額制設計、明確各機構職責、深入研究證書交易機制的運行、完善相關配套機制等幾方面提出其對我國的啟示，以期為制定符合我國國情的可再生能源配額政策提供參考，使我國可再生能源配額制的實施更好地發(fā)揮作用。

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RevelationofimplementationofrenewableportfoliostandardindevelopedcountriestoChina

CUI Jia-jun, HAN Li-hong

(School of Humanities amp; Economic Management, China University of Geosciences, Beijing 100083, China)

The implementation of renewable portfolio standard (RPS) not only benefits the promotion of economic development, but also exerts the function of protecting environment.It has acquired good effects in some developed countries, and is also being researched for implementation positively in China.Through the researches on implementation of RPS in the USA, Australia, Japan and England, etc. , the experiences of developed countries are summarized; the revelations to China are discussed on aspects of the design of RPS, the explicitness of responsibility of each agency, the deep studies on operation of certificate transaction mechanism, and the perfection of related complementary mechanism, in order to provide reference for the policy making of RPS in China.

energy security; renewable energy; portfolio standard; certificate transaction mechanism; certificate storage; developed country

2014-03-04

中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目(2652012030)。

基金項目: 崔珈郡(1989-)，女，遼寧沈陽人，碩士生，主要從事可再生能源利用和發(fā)展等方面的研究。

* 本文已于2014-05-20 16∶53在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140525.1242.006.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.04.07

F 206

A

1674-0823(2014)04-0321-05

(責任編輯:吉海濤)