建立依法治國的制度保障

張千帆

十八屆四中全會開風氣之先，首次以“全面推進依法治國”為主題，自然引起了普遍關注與期待。自1999年修憲以來，“依法治國”、“法治國家”等現代治國理念早已成為現行憲法的重要原則。之所以15年之后再次將法治作為重中之重，是因為我們今日離此目標依然有距離。雖然立法進展巨大，中國法律體系基本形成，但是有法不依、執法不嚴現象仍然普遍。如何推進依法治國，仍是擺在中國面前的嚴肅課題。

究其根本，依法治國是有制度條件的。如果這些前提條件得不到滿足，推動法治必然事倍功半，甚至徒勞無功。要全面推進依法治國，有必要從實現司法公正、規范黨政權力、完善民主選舉、強化權利保障、健全憲法實施機制等方面入手。

首先，司法改革必須為法治進步開道。這個話題幾乎已是定論，無須贅述。沒有公正獨立、高效廉潔的法院，依法治國顯然只能是遙不可及的夢想。最近，最高人民法院宣布了司法改革的“四五綱要”，明確了司法職業化的改革目標。上海等六個試點地方也已制定了具體改革方案，并開始試行。

總的來說，這些方案有效回應了過去飽受詬病的“司法綜合征”，即法官職業素質參差不齊、法院缺乏獨立性、審判極易受到政治與行政干預、司法地方保護主義嚴重、司法腐敗嚴重、律師辯護權常常受到阻礙。針對這些問題，新一輪改革設計了司法人員分類管理、弱化法院內外的行政管理、強化司法垂直管理、全面公開判決書等舉措。如果這些改革措施落實到位，那么“司法綜合征”將逐一化解，中國法治將向前邁進一大步。

其次，實現法治的當務之急是規范公權力。司法權威未能確立的另一面，是過于強大而難以受到約束的黨政權力。長期實行的地方“一把手”負責制加劇了權力集中。薄熙來、周永康之流之所以能夠在不同職位上為所欲為，正是因為其作為“一把手”的權力得不到有效制約。這樣的體制很容易造成領導脫離群眾、少數人說了算的局面，并為公權濫用敞開大門。要從根本上改革高度集中的決策權力格局，有必要建立各級集體領導機制，形成適當的權力制衡制度。這就要加強民主政治建設，逐級落實民主選舉。近年來，中國基層社會群體性事件多發，損害了基層穩定與執政根基，根源在于各級人大未能按憲法的規定有效發揮作用。目前，絕大多數社會問題都產生于基層。規范基層人大選舉能夠從源頭上解決基層社會問題，極大地鞏固執政基礎和維護政府威信。在規范人大選舉基礎上，強化各級人大職能并推動人大代表專職化，從各級人大常委會開始，逐年增加專職委員的比例。人大代表的履職方式應由代表自己決定，合法的履職活動不應受干預。當然，推進民主與法治不能遺漏基層群眾自治組織。村委會和業主委員會選舉是中國基層民主的最新嘗試，同樣需要制度保障。

從媒體披露的周永康發跡史不難看出，中國式腐敗的源頭主要有三個：公有土地、國有企業以及國家對經濟領域的介入與管制。要真正實現依法治國，國家必須保障民營企業的法律平等地位，放松對民營資本的管制，讓市場最大程度地發揮作用。同時，改革土地管理制度，落實2004年憲法修正案規定的“公正補償”原則，放松農地用途管制，將土地使用權還給農民，并將城市化和征地脫鉤。為此，有必要杜絕“土地財政”，合理分配中央與地方財稅，實現事權和財權相統一，并從根本上扭轉“GDP至上”的發展思路，讓地方政府專心投入治安、教育、民生、環保等地方公益事業，而不是借“發展”的名義侵吞人民的利益并為腐敗創造機會。

最后，依法治國首先是依憲治國。只要認真對待憲法，司法公正、限制公權、規范選舉、保障權利本來會自然得到落實。然而，由于憲法實施機制不完善等原因，現行憲法未能發揮憲法序言所期許的“最高的法律效力”。要改變這種狀況，必須完善憲法實施機制，讓憲法規定真正落到實處，對保障公民權利、監督國家權力發揮有效作用。現行憲法第61條規定，全國人大常委會負責“解釋憲法，監督憲法的實施”。但是1982年憲法頒布長達三十年來，人大常委會卻從未行使第61條賦予的這項權力，而在此期間卻出現大量憲法性問題，足以表明改革現行憲法實施機制的必要性。

綜上，只要能實質性地推進司法公正、規范黨政權力、完善民主選舉、強化權利保障、健全憲法實施機制，依法治國即是一件水到渠成的事情。（作者為北京大學憲法學教授）endprint