創新扶貧開發機制 增強發展內生動力

趙克志

就貴州來講，全面深化改革，必須立足于貧困落后的主要矛盾和加快發展的根本任務。貴州88個縣市區中，有50個國家扶貧開發工作重點縣。能不能如期實現同步小康，扶貧攻堅是關鍵。黨中央、國務院歷來高度重視扶貧開發工作，投入巨大的人力、財力和物力，推進扶貧開發事業取得了舉世公認的偉大成就。西部大開發13年來，中央財政對貴州轉移支付高達10052億元，其中“十二五”前三年5184億元。

目前，貴州發展條件相對較好、人口素質相對較高、扶貧難度相對較小地區的貧困人口已經陸續脫貧，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，受區域整體貧困與民族地區發展滯后并存、經濟建設落后與生態環境脆弱并存、人口素質偏低與公共服務滯后并存“三重矛盾”的制約，越往后扶貧難度越大。這就要求我們適應扶貧對象、扶貧階段、扶貧任務的新變化、新要求，堅持開發式扶貧方針，著力創新“五個機制”，切實增強“五個力量”，推動扶貧開發由“輸血式”、“粗放式”、“被動式”、“分散式”向“造血式”、“精準式”、“參與式”、“整體式”轉變，確保實現與全國同步全面建成小康社會。

創新產業扶貧開發機制 增強減貧脫貧的內生力量

發展是最大的扶貧，減貧脫貧，關鍵要有產業。隨著基礎設施和發展條件的改善，貧困地區農村到了實施大規模產業扶貧的階段。

貴州是典型的喀斯特地貌，立體氣候明顯，農產品種類多、品質好，但受氣候、土地等條件制約，“禮品”、“貢品”多，商品、產品少，難成規模，沒有效益，農民也富不起來。產業要發展，既要有比較優勢，又要有規模效益。因此，我們一直致力于整合扶貧產業，培育能夠帶動面上貧困群眾脫貧的大宗特色農產品。

目前正在重點打造“十大扶貧產業”，其中蔬菜超過了1000萬畝，茶葉600萬畝，中藥材300萬畝。為了推動扶貧產業的整合，我們改變了以往扶貧資金“撒胡椒面”的分配方法，把資源整合起來向重點產業集中，明確70%以上專項扶貧資金用于產業扶貧，去年省財政投入2.54億元建設了16個扶貧產業示范園區。大力發展農民專業合作組織，推廣“合作社+基地+農戶”的經營模式，流轉土地建設產業基地，既推動了農業結構調整，實現規模經營，又通過土地租金和勞務報酬，提高了貧困群眾的收入。

實現貧困群眾脫貧致富，不僅需要農業產業的帶動，還需要工業產業提供就業崗位來拉動。在縣域經濟中，最能夠促進農民脫貧致富的工業產業，一個是農產品加工業，一個是勞動密集型加工制造業。我們圍繞提高工業經濟、城鎮化率、民營經濟、縣域經濟“四個比重”，以“五個100工程”為抓手，建設了一批產業園區和標準廠房，引進了一批企業入駐，去年引進省外到位資金超過5000億元。過去兩年，貴州省貧困人口減少392萬，很大程度上得益于園區提供了有效就業，去年全省城鎮新增就業55萬人，園區就直接創造了22萬個就業崗位。

創新城鄉互動發展機制 增強減貧脫貧的拉動力量

富裕農民，必須減少農民。這句話，對于人地矛盾十分突出的貴州來講，意義更為重大。

通過城鎮化拉動減貧脫貧，當前面臨的一個突出問題是如何實現農村人口向城鎮的有序流動。在貴州，不僅戶籍制度制約了農民向市民的轉變，而且由于目前農民享受的優惠政策多，城市的相關保障又跟不上，城市生活的不可預期使一些農民不愿意轉變為市民；另外，農民向城鎮轉移后，給所在城市公共服務供給帶來了一定壓力，影響了轉入城市的積極性。針對這些問題，我們以全省630萬進城務工人員為重點，深化戶籍制度改革，取消農業戶口和非農業戶口的性質劃分，全省除貴陽逐步放開外，其他城市全面放開落戶限制。對于進城落戶農民，全面納入城鎮住房和社會保障體系，同時允許他們在一定時間內保留在農村的權益和“兩棲”生活方式。

實踐證明，發展特色小城鎮，是推動農民就近轉移的一個有效辦法。我們規劃建設了100個示范小城鎮，帶動建設一批產業型、旅游型、移民型、商貿型特色小城鎮。到2017年，每個縣市都將建成3-5個特色小城鎮，全省可新增城鎮人口120萬，帶動城鎮化水平提高3個百分點。我們把扶貧生態移民搬遷與小城鎮建設結合起來，計劃再用兩個五年時間把48萬戶、204萬農村貧困人口搬到城鎮和園區，目前已搬了25萬人，整個工程可以提高城鎮化水平5個百分點。實行政府集中規劃提供宅基地模式，結合農村危房改造，引導群眾集中建房，既減少對耕地的占用，又可以形成新的農村居住社區，減少公共設施配套的成本，有條件的地方還可以逐步發展成為小城鎮。

推動城鎮化，還要解決區域空間布局不合理的問題。貴州省最小的縣只有11萬人，城鎮人口不到3萬，鄉鎮和村布局也很分散，既為改善貧困地區生產生活條件帶來了很大困難，又嚴重影響了城鎮的發展。隨著交通、通訊等基礎設施不斷完善和工業化、城鎮化加快推進，推動區域空間優化調整不但緊迫，也具備了條件。為此，我們將重點依托產業園區、公路沿線、集貿市場等開展鄉鎮撤并，加快農村人口集聚、促進農村加快發展。適應鄉鎮撤并需要，實行小學適當向中心鄉鎮集中、中學適當向縣城集中，通過集中資源提升農村公共服務的質量和水平。

創新基礎設施建設機制 增強減貧脫貧的支撐力量

以交通、水利為重點的基礎設施建設，對貴州全省和貧困地區都是一項長期的戰略任務。

通過不懈努力，貴州省高速公路和鐵路建設取得了突破性進展。到2014年底，全省高速公路通車里程將達4000公里，2015年可以實現縣縣通高速；鐵路通車里程2825公里，其中高速鐵路641公里。與此同時，我們切實推動基礎設施向縣以下延伸，去年全省實現了鄉鄉通油路、村村通公路，“十二五”期間將新建74328公里農村公路，并注意優化農村公路網，實現與骨干路網、城鎮園區的聯通互動。大力實施農村人畜飲水安全工程，到2016年將全面解決目前1415萬人飲水安全問題。按照“渠道不變、管理不亂、各負其責、各記其功”的原則，以縣為單位進行資金整合，并通過多種途徑拓展融資渠道，為農村基礎設施建設提供資金保證。

圍繞建設生活宜居、環境優美、設施完善的美麗鄉村，大力實施“四在農家·美麗鄉村”基礎設施建設六項行動計劃，力爭用5年時間，投入1500億元，建設小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊、小康寨，加快改善農村生產生活條件。著力完善一事一議財政獎補機制，加大政府投入和補助力度，在群眾自愿、民主決策的前提下，引導農民對直接受益的基礎設施投工投勞，發動群眾自建、自用、自管，形成合理的水價、電價形成機制，有效降低農村群眾的生產生活成本。

創新公共服務供給機制 增強減貧脫貧的保障力量

完善基本公共服務制度，是解決貧困群眾基本生活、防止返貧的基本途徑，是政府應該承擔的兜底責任。

推進扶貧攻堅，解決好就業問題非常關鍵。我們把扶貧攻堅的切入點和突破口放在擴大就業上，把促進貧困家庭就業放在重要位置，加強公共就業服務網絡建設，加大就業援助力度，努力創造平等就業機會。整合部門培訓資金，實行定點培訓、訂單培訓，實現“培訓一人、轉移一人、就業一人、脫貧一戶”。實施“3個15萬元”政策，通過財政補貼15萬元、稅收獎勵15萬元、擔保融資15萬元，大力發展小微型企業，努力實現以創業帶動就業。

把貧困地區孩子培養出來，是拔窮根的治本之策。近年來，我們啟動了教育“四項突破”工程和“9+3”計劃，力爭用3-5年時間基本普及15年基礎教育，力爭再用“兩個五年”時間把教育搞上去。在推進九年義務教育均衡發展的同時，加快發展學前3年和中職3年教育，2013年全省新建、改擴建400所鄉鎮、街道公辦幼兒園，開工建設了106所中職學校，加快普及15年基礎教育。大力實施農村學生營養餐計劃，以縣為單位實現了全覆蓋，惠及全省連片特困地區347萬農村中小學生。實行免費中職教育，推廣“產業園區+標準廠房+職業教育”模式，引導“學校建到園區、車間搬到教室、專業圍繞產業、學生就近就業”。加強農村師資隊伍建設，三年招聘7.8萬名教師，建設農村教師周轉房、公租房，改善鄉村教師的生活工作條件。

按照扶貧開發與農村低保制度有效銜接的要求，堅持應保盡保、應扶盡扶，突出四個“重點保”，形成“生存靠低保、發展靠扶貧”的工作機制。一是重點保沒有勞動能力的人，對150萬鰥寡孤獨、老弱病殘人員實行長期供養。二是重點保老人，完善新型農村養老保障制度，對農村繳費困難人員實行財政全額或部分繳費補貼。三是重點保病人，完善新型農村合作醫療制度，防止因病返貧。四是重點保計生戶，實行扶貧、低保政策優惠制度，形成優先幫扶的利益導向機制。

創新扶貧開發工作機制 增強減貧脫貧的領導力量

推進扶貧開發工作，加強領導是關鍵。扶貧領導強的地方，工作就實，脫貧就快。

考核是“指揮棒”。我們將改革扶貧考核評價機制，對貧困地區重點考核扶貧開發成效，引導貧困地區干部真正集中精力抓扶貧。堅持領導干部定點幫扶，一定3年，不脫貧，不脫鉤。探索“摘帽不摘政策”激勵機制，對減貧成效明顯縣鄉給予獎勵，對提前“摘帽”的縣鄉，保留原有扶持政策，從“摘帽”當年起到2018年，每年另外獎勵縣1000萬元、獎勵鄉鎮100萬元。

建立精準扶貧工作機制，是新階段扶貧工作的新要求。我們將堅持動態監測管理，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，做到對象精準、規劃精準、資金項目精準、脫貧措施精準和組織領導精準。把扶貧資源瞄準真正需要幫助的貧困群眾，切實做到結對幫扶、產業扶持、教育培訓、農村危房改造、扶貧生態移民、基礎設施“六個到村到戶”。

搞好扶貧開發，特別重要的一點是推動工作重心下移。目前，我們正在探索建立從優秀村干部、優秀駐村干部、優秀大學生村官中選拔鄉鎮干部的機制，著力建強鄉鎮黨委書記、村支部書記和農村致富帶頭人“三支隊伍”。定期表彰獎勵20%的先進村支部書記，從縣鄉干部、優秀大學生村官中選派村支書整治調整20%的后進村。堅持自帶行李、成隊建制、工作在村、幫扶到戶，在過去3萬干部駐村的基礎上，今年派出5萬干部組建11000多個工作隊，對全省貧困村實行全覆蓋。

扶貧開發事業，需要我們自身的努力，也需要國家和外部力量的支持。目前，有31個中央單位、8個東部發達城市對口幫扶我省，這是中央對我省的特殊關懷，體現了8個城市的高度政治意識、大局意識和責任意識。我們希望在對口支援的基礎上，推進實施更多互利共贏的合作。一是促進干部掛職互派，把東部干部“請進來”，讓貧困地區干部“走出去”，形成“追攆機制”和“鯰魚效應”，從學著干、跟著干，最后變成自己干。二是促進產業合作共贏，共建園區，加快產業轉移承接，實現優勢互補。上海對口幫扶遵義，將規劃共建“漕河涇新興技術開發區分區”，幫助遵義提升產業發展水平。三是促進科技人才交流，為貧困地區培養一批教師、醫生等專業技術人才，幫助貧困地區發展職業技術教育。