創新群眾自治方法 推進黨的群眾工作

上海市黃浦區五里橋社區（街道）黨工委

上海市黃浦區五里橋社區紫荊居民區地處黃浦區西南角，由紫荊新苑、魯班公寓、盧灣城市花園三個商品房小區組成，大部分房屋建成于20世紀90年代后，屬中心城區較為典型的大眾化新型封閉式住宅小區，現有居民4500余人，其中黨員600余人。新型商品房小區居民素質高、要求高、民主意識高的“三高”特點，為紫荊居民區的自治實踐積淀了良好的基礎。多年來，紫荊居民區群眾自治在黨總支領導下，努力探索新路徑，取得明顯效果。

一、理順群眾自治組織關系是黨組織有效引領群眾自治的關鍵

近年來，居民區的群眾自治組織除了居委會和業委會外，還增加了居民區自治家園理事會這一新的群眾自治組織形式。在紫荊居民區，這一組織形式稱為“三會苑自治理事會”，這里的“三會”是指“決策聽證會”、“監督評議會”、“矛盾協調會”。

（一）從法理上搞清不同自治組織之間的關系。居委會是依據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》而產生的群眾自治組織。業委會依據的是有關行政管理條例而產生的業主自治組織，它的主管部門是房地局。居民區自治家園是上海地區正在探索的一種群眾自治形式，它依據的是反映群眾意愿的自治章程，沒有特定的主管部門。物業服務企業不是群眾自治組織，而是受聘于業委會的企業，遵循的是市場規則。由此可見，在各種群眾自治組織中，居委會具有牽頭協調職能，這種職能是法律賦予的，其它群眾自治組織，包括物業服務都要服從這種制度安排。

（二）從承擔任務上劃清不同自治組織之間的界限。按照城市居委會組織法第三條規定，居委會的任務主要有宣傳憲法、法律、法規和國家的政策；辦理本居住區居民的公共事務和公共事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者它的派出機構做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育工作；向人民政府或者它的派出機構反映居民的意見、要求和提出建議等。業委會的任務則體現在代表和維護全體業主、使用人的合法權益，保障物業的合理、安全使用。自治家園的任務是根據居民區群眾的需要因事而定，有一定的靈活性和時效性，大多數體現為組織志愿者和群眾團隊活動。

（三）明確黨組織對群眾自治組織的引領不等于具體管理。社區（街道）黨工委要求紫荊居民區黨組織加強對群眾自治的領導，主要是政治思想上引領而不是具體的業務管理，不能包辦替代群眾“自我管理、自我教育、自我服務”的事項。從紫荊居民區黨支部領導簽字開展自治實踐情況來看，這種引領體現在四方面：一是充分發揮黨員參與自治的骨干作用。目前，黨員在居委會中的比例是50%，在業委會的比例是75%，在自治理事會的比例是26.7%。二是協調群眾自治組織關系。自治組織之間有時難免產生摩擦，這時支部書記的任務就是按照自治組織所擔負的不同任務進行協調，幫助大家分清職責，加強合作，及時化解分歧。三是本著維護居民的合法權益，通過居委會加強對業委會、自治理事會、小區物業服務企業的指導和監督，保證這些組織遵紀守法。四是加強黨組織和黨員自身建設，起到居民區的政治核心作用。支部要求黨員在創建文明城區中發揮作用，號召大家要做的，黨員帶頭做，號召大家不做的，黨員帶頭不做。

二、紫荊居民區創新群眾自治的實踐特點

“三會苑”是紫荊居民區深化群眾自治的新形式，它的主要功效在于把居委會和業委會交叉部分的事務整合在一個平臺上，通過“三會”制度，實現協商、協作、協調的多方治理。

（一）創新居民自治組織形式。三會苑的自治結構是三個“聯動”，就是黨社聯動、街居聯動、居內聯動。特點是參與對象廣泛，黨的引領作用明顯，協調功能增強。一是黨社聯動。隨著單位制向社區制的轉變，社區所承載的功能越來越多，社區基層黨組織擔負的聯系群眾、宣傳群眾、組織群眾、團結群眾、服務群眾的任務越來越重，居民區黨組織不可能像計劃體制下包攬一切行政、社會事務，必須改進黨在社區的領導和活動方式。紫荊居民區黨組織通過領導構建新型的群眾自治組織體系，實現黨社聯動，推動社區黨建與群眾自治同步發展、協調共進，最大限度地發揮社區黨組織的核心作用，實現黨的核心力、社區自治力、社會參與力在群眾自治上的有機融合。

二是街居聯動。要想實現社區服務與居民需要的“無縫對接”，就需要切實發揮居民自治的主體作用。在社區共治平臺上，紫荊“三會苑”居民自治組織通過與社區各社會組織、駐區單位、行政單位形成有效互動，實現與街道各社會組織功能對接。如理事會所屬的七個工作委員會分別與街道20余個社會組織對接，60余個項目達成承接、合作，為開展社區自治引入更豐富的資源，居民自治的功能性平臺得到進一步拓展，實現居民自治與街道社會組織以及居民區群眾團隊的有機結合。

三是居內聯動。在居民區自治平臺上，紫荊三會苑居民自治框架可以實現與社區居民、自發性群團組織、業委會等群眾自治組織形成有效內部互動，有效組織本小區居民對本社區事務進行民主管理和民主決策。通過倡導和組織社區自治活動，培育和健全社區自治組織，創新和完善社區自治方式，進一步提升社區居民自我管理、自我教育和自我服務的水平和能力。

（二）創新自治活動方式。紫荊居民區依托社區（街道）資源，部門聯動、上下分工、干群互動、社會協同，以街道創立的“三站式”直通車問題解決機制為載體，創新自治活動方式。 一是責任區層面以“短、平、快”方式促進社區矛盾就地化解。以250戶家庭為單位，將居民區劃分為若干個責任區，依托組團力量，開展自助互助服務或利用團隊資源，將能夠解決的問題在責任區“短、平、快”地加以解決。“短”，即短距離、面對面，直接了解回應訴求。通過建立零距離走訪機制和面對面反饋機制，將走訪了解的問題、要求和困難及時反映解決。“平”，即平民化、鄰里商，推動群眾民主自治。通過弄堂議事會和民情議事日等形式，開展交流互動，解決問題。“快”，即快回應、巧化解，及時解決實際問題，形成訴求快速回應、政策快速傳遞的工作流程。

二是居民區層面以“三會一代理一公約”促進基層民主自治。“三會”即決策聽證會、矛盾協調會和監督評議會；“一代理”即由居民區黨組織、居委會、群團組織等出面代理，幫助群眾反映正當訴求，維護合法權益；“一公約”即運用居民公約等居民自治自律形式，培養社區共同意識。居委會在5個工作日內予以辦結或答復居民訴求，不能辦理的填寫《群眾訴求轉接單》并上報街道。

三是對接社區共治平臺。依托街道現場辦公會，將領導包干社區事務綜合調處會，訴求轉接制、民生實事提議會，民生實事項目征詢契約、矛盾排查分析會，社會穩定風險評估、服務群眾促和諧議事會等形式有機整合起來，及時向上反映社情民意，最大限度地把可能發生的群眾利益矛盾化解在萌芽狀態。

（三）創新黨組織保障機制。要使居民區群眾自治有序、有力、有效，關鍵是黨組織要善于整合思想、政治、組織資源，為群眾自治提供切實保障。

第一，創新動員機制。一是黨內“三先”。黨總支堅持“大事讓黨員先知、難事讓黨員先議、實事讓黨員先行”，從而使居民區資訊傳遞讓“總支第一時間掌握、黨員第一時間知曉，即時討論消化，議出貫徹道道，黨內底子打牢，再做群眾工作”。二是主題教育。黨總支注重發揮居民區在職黨員、退居二線或者剛退休的黨員干部、基層活動團隊負責人的作用，開展各種形式的主題教育，不斷提高黨員對參與社區自治活動的思想認識。

第二，創新參與機制。紫荊居民區黨總支積極發揮領導核心作用，把方向，出思路，引領居民區黨員群眾參與自治。支持和引導黨員形成“五進入”自治參與機制（即進入居民委員會擔任兼職委員，進入業委會擔任委員，進入社區黨員代表議事會，進入區域性、公益性、服務性志愿者團隊，進入群眾文化團隊和網絡組織、網絡論壇，成為自治骨干力量），構建“支部領導團隊、黨員運作團隊、團隊凝聚群眾”的團隊黨建工作新模式，通過團隊在社區中的活動，引導群眾積極參與社區自治。

第三，創新支撐機制。基層自治的主體在社區群眾，但離不開外部的支持和幫助。紫荊居民區黨總支認真落實街道推行的“組團式服務、民主化管理、區域化支撐、群眾性評議”和“基層隊伍建設”的“4+1”城市社區黨建工作方法，積極發揮區域化大黨建的支撐作用。居民區黨組織通過駐區單位黨組織聯席會議，搭建區域化黨建有效平臺；健全區域化黨建“三會”制度、社區單位雙向服務機制，加強區域內單位黨組織之間的溝通交流，形成優勢互補；健全在職黨員雙重管理制度，發揮在職黨員在社區中的積極作用。逐步探索形成街道與居民區垂直運作、在編黨員與不在編黨員協同運作、黨內服務與黨外服務交叉運作相結合的機制，從而形成既各有側重，又統一協調的群眾自治支撐機制。

三、紫荊居民區創新群眾自治的理性思考

紫荊居民區的群眾自治，雖然進展比較順利，效果比較明顯，但是，也還存在需要完善的方面。例如，自治組織之間的融合問題，群眾參與的能力問題，自治的規范問題。這些問題要求基層黨組織綜合考慮，從制度上加以改進。

（一）把黨組織的引領與群眾自愿參與結合起來。實踐證明，推進基層群眾自治，根本在于兩條，一是黨建引領，以契合社會領域特點的黨建工作模式來推進居民自治；二是多元主體自覺自愿參與，要進一步激活社會，讓群眾和群眾組織真正成為自治的主體。紫荊居民區依托社區黨建平臺推進群眾自治，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、加強權力監督為重點，合理設計自治載體，運用自治方式方法處理社區事務，依靠社區力量解決社區問題，更多地運用民主的形式、群眾路線的方法、說服教育的方式，通過平等的溝通、協商、協調、引導等辦法進行社會管理，積累了新形勢下做好群眾工作的經驗。

（二）充分發揮社區黨組織和黨員在基層民主建設中的引領帶頭作用，不斷增強黨的創造力、凝聚力和戰斗力。社區基層民主建設是社會主義基層民主政治建設的重要組成部分。既要在推進基層民主中堅持黨的領導，又要根據社區發展的新形勢和新要求不斷改進黨在社區的領導方式和執政方式，充分發揮社區黨組織和黨員的引領、帶頭作用。五里橋紫荊居民區不斷加強和改進黨組織建設，一方面構建居民區黨總支、樓群（小區）黨支部、樓組（幢）黨小組、黨員責任崗四級組織網絡建設；另一方面積極發揮社區各類黨員的主體作用，讓廣大黨員積極參與到社區各類組織中去。無論是居民委員會、業主委員會等自治組織，還是群眾文體團隊，通過黨員先鋒模范作用的發揮，帶領居民群眾參與到社區民主自治建設中，使基層黨組織“凝聚人心、推動發展、促進和諧”的作用進一步體現，黨的創造力、凝聚力、戰斗力不斷增強。

（三）加強社區組織自身建設，不斷提高廣大居民群眾民主自治能力。培育社會良好的自我管理能力，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理新格局，充分發揮社區在社會管理中的基礎性作用，必須不斷加強社區組織自身建設，提高居民群眾的民主自治能力，促進更廣泛的社會協同和公眾參與。五里橋紫荊居民區在加強社區自治組織即自身作為方面，探索了居民委員會與自治理事會既分離又合作的自治路徑，以確保社區居委會和自治理事會的職責分工明確、運作程序流暢和服務管理有序。同時，社區（街道）黨工委積極從自治經費、實事項目確立、社會組織功能對接等多方面為居民區自治提供支撐和保障，使居民區自治真正圍繞居民群眾的需求展開。

（四）完善程序化、規范化的自治機制，保證居民群眾更好地自我教育、自我管理、自我監督。社區居民自下而上的參與必須是有序的并通過公開和公正的制度程序來保證。紫荊居民區在自治實踐中探索形成的參與機制，是一套能夠合理配置和有效實施的社區居民自治參與制度。通過一系列制度來引導社區居民有序地、理性地、周期性地參與社區事務，對于社區自治理念培育、社區自治協調發展、社區服務多元合作以及社區事務評價監督具有極其重要的規范和導向作用。這種做法能夠促進廣大居民逐步地掌握通過法治的、契約的、協商的方式來評價社區公共事務，通過制度化的安排而不是矛盾沖突的方式來調解城市和社區快速發展所帶來的種種矛盾，這樣做的結果將會有效地推進城市和社區的有序治理，促進社區和諧。

責任編輯：姚 東