始終不渝地堅持和完善人民代表大會制度

劉文瀚

記者：李所長，您好！前不久，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上發表了重要講話（以下簡稱“9·5講話”），他指出：“人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。”如何深入理解人民代表大會制度在我國政治生活中的地位和作用？

李林：習近平總書記“9·5講話”，回顧了人民代表大會制度建立和發展的歷程，為我們在新的歷史起點上堅持和完善人民代表大會制度、推進中國特色社會主義民主政治建設指明了方向。習近平總書記在講話中鮮明地指出：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”這段論述深刻揭示了我國人民代表大會制度形成和發展的歷史邏輯和實踐基礎。

人民代表大會制度是在中國共產黨領導下，經過我國人民長期革命斗爭實踐產生和發展起來的，是馬克思主義基本原理同中國革命具體實踐相結合的產物。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度和政體，是與我國人民民主專政的國體相適應的國家政權的基本組織形式，它的核心內容，是全體人民按照民主集中制的原則，通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，通過各種途徑和形式，依法享有和行使管理國家政治、經濟、文化和社會事務的權利（權力），實現當家作主。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，集中體現了中國特色社會主義民主政治的特點和優勢。

記者：為什么說人民代表大會制度集中體現了中國特色社會主義民主政治的特點和優勢？

李林：人民代表大會制度是我國社會主義民主政治最鮮明的特點，在社會主義現代化建設和改革開放的偉大事業中發揮了重大作用，極大地調動了全國各族人民建設國家、管理國家的積極性，顯示出強大的生命力和巨大的優越性。

第一，人民代表大會制度保障了人民當家作主。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民；人民通過人民代表大會制度行使國家權力，實現當家作主。這主要體現在三個方面：一是在人民與國家權力機關的關系上，人民代表大會制度保障了人民作為國家主人翁的地位和權利。我國憲法規定，年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，除依法被剝奪政治權利的人以外，都有選舉權和被選舉權。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會由民主選舉產生的人大代表組成。各級人大代表享有參加人民代表大會會議、審議各項議案和報告、提出質詢案和罷免案、提出議案和批評建議、參加會議行使選舉和表決等權利，享有發言和表決的免責權。各級人大代表對人民負責，受人民監督，必須努力為人民服務。二是在國家權力機關與“一府兩院”的關系上，憲法規定，國家和地方各級行政機關、審判機關和檢察機關，都由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督。“一府兩院”行使國家的行政權、審判權和檢察權，通過執行人民代表大會的決策、決定和立法來實現人民意志。三是在國家權力機關的職權上，憲法賦予人民代表大會享有最重要、最廣泛的國家權力，全國人大和地方各級人大通過行使人民賦予的這些權力，保障和實現最廣大人民的根本利益。全國人民代表大會作為最高國家權力機關，依法行使涉及全國人民共同利益、國家和社會重大事務的各項職權；地方各級人民代表大會在本行政區域內，依照法律規定的權限，行使討論、決定、任免和監督等職權。人民代表大會制度從政體上保證了人民權利與國家權力的統一，體現了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，保證了全國各族人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，充分享有憲法和法律規定的各項人權與基本自由。

第二，人民代表大會制度動員了全體人民以國家主人翁的地位投身社會主義建設。社會主義民主是更高類型的民主。全國人民代表大會通過的現行憲法明確規定，中國社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，在社會主義初級階段堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。這是人民當家作主、行使國家權力的經濟基礎和經濟制度保障。人民代表大會以實現、維護和發展人民的根本利益作為各項工作的出發點和歸宿。在立法工作方面，堅持民主立法、科學立法，用法律體現尊重和保障人權、維護社會穩定、民族團結和國家安全的要求，以法律體現統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然的和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，為促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明協調發展和建設和諧社會服務。在監督工作方面，把有關改革發展穩定的重大問題和關系人民群眾切身利益的熱點難點問題作為重點，監督并糾正有法不依、執法不嚴、違法不究的行為，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。人民代表大會及其常務委員會通過不斷加強組織制度和工作制度建設，密切人民代表與人民群眾的聯系，保證各級人大代表和常委會組成人員依法履行人民代表的職責，代表人民的利益和意志，促進公民有序的政治參與，推動人民當家作主的權利得到更充分的實現。

第三，人民代表大會制度保證了國家機關協調高效運轉。如何實現民主與效率的平衡，歷來是代議民主制面臨的難題。在西方“三權分立”體制下，一些西方國家議會實行較長的會期制，任何議員可以連續發言數十上百小時，議會成為議而不決的“清談館”，加之立法、行政和司法三種機關相互掣肘，議會的效率十分低下。中國共產黨領導人民建立的社會主義國家政權，采用民主集中制作為解決民主與效率相統一的一項重要原則。我國憲法規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。民主集中制作為人民代表大會制度的根本組織和活動原則，是實現民主與效率相統一的重要保障。60年來，全國人大和地方各級人大堅持民主集中制的原則，充分發揚民主，集中反映人民意志，依照法定程序集體行使立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權，集體做出決策和決定，較好地履行了人民代表大會的各項職責。在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，人民代表大會制度通過憲法和法律在國家行政機關、審判機關、檢察機關之間做出合理分工，規定它們各自的職能和權限，明確它們相應的責任和義務，要求它們各司其職，各盡其責，協調一致地工作，支持和監督它們嚴格按照法定的權限和程序辦事，保證了國家權力統一高效行使，真正把人民賦予的權力用來為人民服務。

第四，人民代表大會制度維護了國家統一和民族團結。國家統一、領土完整和民族團結是民主代議制度存在的前提和基礎，因此，多數國家都用憲法和法律維護國家主權和安全，禁止以任何方式破壞國家統一、領土完整和民族關系。我國憲法明確規定，國家維護社會主義法制的統一和尊嚴，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。全國人大及其常委會通過監督憲法和法律實施，地方各級人大通過保障憲法、法律的執行和遵守，用法制方式維護國家統一和各民族團結。我國實行的是單一制國家結構形式，而不實行聯邦制。在單一制和人民代表大會制度下，地方的權力來自中央的授予。國家遵循在中央統一領導下，合理劃分中央和地方的職權，充分發揮中央和地方兩個積極性的原則，主要從以下三個方面構建中央與地方的和諧關系。一是中央與一般省、直轄市的關系。全國人民代表大會通過的憲法和法律對中央與一般省、直轄市的職權做了比較明確的劃分，在中央統一領導下，各省、直轄市依法行使各自職權，管理地方事務，促進了地方經濟發展和社會全面進步。二是中央與民族區域自治地方的關系。全國人民代表大會通過的憲法和民族區域自治法明確規定，在少數民族聚居的地方，實行民族區域自治，設立自治機關，行使自治權。我國民族區域自治的成功實踐，鞏固和促進了平等、團結、互助的社會主義民族關系，保證了全國各民族的大團結和共同發展。三是中央與特別行政區的關系。在堅持一個中國、國家主權統一和領土完整的前提下，依據憲法的規定，可以成立特別行政區；特別行政區保持原有的資本主義制度長期不變，并由中央政府賦予其高度自治的權力。

記者：我國人民代表大會制度為什么要實行民主集中制和“一院制”，而不采用西方的那種政治模式？

李林：習近平總書記在“9·5講話”中指出：“各國國情不同，每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。中國特色社會主義政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因為它是從中國的社會土壤中生長起來的。”我國人民代表大會制度之所以實行民主集中制和“一院制”，這除了由我國的歷史傳統和現實國情決定之外，還有一個重要原因，就是我們要從制度上克服西方“三權分立”和“兩院制”的局限性，創立由人民當家作主的新型政治體制。

先來談一談“三權分立”。它也稱“三權鼎立”，是西方資本主義國家的政體原則。在資產階級革命時期，這一原則對于否定封建專制統治，建立資產階級共和國，具有進步意義。但是，西方國家實行的“三權分立”是以個人主義、自由主義為理論根據，以財產私人所有制為經濟基礎，以兩黨制、多黨制為制度支柱，其最終目的是保證和維護資產階級的政治統治。從本質上來說，“三權分立”是資產階級內部的權力分工和利益分配，資產階級是絕不會把自己的統治權分給工人階級和廣大勞動人民的。

其實，一些西方學者也不諱言“三權分立”的局限性。例如，曾任美國國會參議員的富布萊特在講到美國的“三權分立”時就說過：“我們的政治體制今天運轉起來非常不靈……在民主黨控制國會而總統是共和黨人時，憲法規定的行政和立法之間的內在抗衡就要大大加劇……國會常常不能就預算達成一致意見，也不能有效地削減財政赤字……這在很大程度上要歸咎于我們政府權力分立體制所固有的行政和立法之間的抗衡。” 在西方議會制國家的“三權分立”中，立法機關和行政機關“實際上是相互混和而非相互分立的”。赫爾佐克教授在評價德國的“三權分立”時也指出：“議會和政府完全不遵守孟德斯鳩的分權要求：首先，因為政府由議會任命且任何時候都能被議會解散；其次，政府和‘政府的議會的大多數屬于同一政黨或聯盟，因此兩者間不可能真正分權。”

記者：西方國家的“三權分立”主要存在哪些弊端？

李林：概括起來講：一是“三權分立”沒有從根本上解決資產階級國家權力凌駕于社會之上的基本矛盾，難以形成人民和社會對國家權力監督制約的制度化機制；二是在“三權分立”之下，人民不是國家的主人和民主的主體，公民權利與國家權力處于對立狀態，公民權利經常遭到國家權力的侵犯，同時也成為抵抗國家權力的力量；三是以權力相互鉗制為特征的“三權分立”，互相掣肘，彼此扯皮，降低甚至喪失了效率，使國家機器不能適應社會發展變化的需要。特別是20世紀30年代以來，隨著西方國家政府職能和角色的轉變，“三權分立”發生了“行政權強化、立法權式微、司法權政治化”的嬗變，傳統“三權分立”原則在西方資產階級的政治實踐中漸趨走向衰亡。

再來看“兩院制”。它是把議會分為上院（有的國家稱為參議院、聯邦院或上議院）和下院（有的國家稱為眾議院、國民議會或下議院）兩個部分，兩院代表不同的利益，依據憲法和法律行使大致相同或不盡相同的職權，兩院分權制約的一種議會制度。目前，在世界設有代議機構（議會）的187個國家中，實行兩院制的有72個國家，實行一院制的有115個國家。近代資產階級創立兩院制議會以來，不斷受到批評。法國大革命時期著名政治哲學家西哀士表達了反對兩院制最經典的觀點，他認為：在兩院制議會下，如果兩院的意見是一致的，那么其中一院就是多余的；如果兩院的意見是相左的，那么兩院制就是罪惡的淵源。

其實，一個國家實行一院制還是兩院制，是由這個國家的歷史文化傳統、基本國情、政治制度、國家結構形式等多種因素決定的，是各個主權國家自己的內政。我國為什么采用一院制的人民代表大會，而不實行兩院制？鄧小平早就深刻地回答了這個問題。他指出，中國大陸不搞三權分立、兩院制，我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。當然，如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用。

當然，我們堅持人民代表大會制度，應當以科學的態度學習和借鑒人類社會創造的一切文明成果包括政治文明的有益成果，破除盲目崇拜西方政治理論和制度模式的一切迷信。正如習近平總書記所指出的：“我們需要借鑒國外政治文明有益成果，但絕不能放棄中國政治制度的根本。中國有960多萬平方公里土地、56個民族，我們能照誰的模式辦？誰又能指手畫腳告訴我們該怎么辦？對豐富多彩的世界，我們應該秉持兼容并蓄的態度，虛心學習他人的好東西，在獨立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學步。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。只有扎根本國土壤、汲取充沛養分的制度，才最可靠、也最管用。”

記者：當前我們應該如何堅持和完善人民代表大會制度？

李林：對此，習近平總書記在“9·5講話”中提出了明確的方向和要求，即“四個必須”（必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導；必須保證和發展人民當家作主；必須全面推進依法治國；必須堅持民主集中制）和“五個加強”（加強和改進立法工作；加強和改進法律實施工作；加強和改進監督工作；加強同人大代表和人民群眾的聯系；加強和改進人大工作）。在具體實踐過程中，應注意把握以下幾點：

第一，始終堅持正確的政治方向。堅持和完善人民代表大會制度，必須始終以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，不搞指導思想的“多元化”，堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路，借鑒人類政治文明的有益成果，不照搬西方民主政治制度的模式，不搞西方的“三權分立”和“兩院制”，把堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國統一于社會主義民主政治建設的實踐，統一于社會主義現代化建設的全過程，推動人民代表大會制度的與時俱進，使社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟、文化權益得到切實保障。

第二，應當符合“五個有利于”的原則。這“五個有利于”的原則，即有利于加強和改善黨的領導，有利于發揮社會主義制度的優越性，有利于調動廣大人民群眾的積極性，有利于國家統一、民族團結和社會穩定，有利于促進經濟發展和社會全面進步。完善和發展人民代表大會制度，最根本的是要堅持中國共產黨的領導，充分發揮黨在國家政治生活中的領導核心作用，支持和保證人民通過人民代表大會制度，掌握和行使國家權力，通過法定程序把黨的主張同人民的意志統一起來，制定為法律，從法律上、制度上保障堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

第三，積極探索完善和發展人民代表大會制度的新形式和新途徑。新形勢下，應當從我國社會主義初級階段的基本國情出發，緊密結合新的實際和發展需要，進一步落實憲法賦予人大及其常委會的立法權、重大事項決定權、國家機關工作人員任免權、監督權等項職權，充分發揮人大及其常委會作為國家權力機關的作用；進一步加強和改進人大的立法工作，培養立法人才，完善立法程序，推進立法公開，擴大立法民主，改進立法技術，提高立法質量，不斷完善中國特色社會主義法律體系；進一步加強和改進人大的監督工作，遵循堅持黨的領導、集體行使監督職權、不包辦代替的原則，實施人大監督，強化監督權威，完善監督機制，豐富監督手段，加大監督力度，增強監督的針對性和實效性；進一步密切各級人大同人民群眾的聯系，更好地發揮人大代表在代表人民意志和人民根本利益方面的作用，真正執行人大代表依法履行職責的各項具體制度，支持、規范和保證人大代表依法履行職責和行使權力，不斷增強代表工作的實效；進一步加強各級人大及其常委會的組織制度和工作制度建設，依照憲法、組織法、代表法、立法法等法律和程序規則，加強人大及其常委會工作和活動的規范化、制度化建設；進一步健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

習近平總書記在“9·5講話”中指出：“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。”從我國的政治制度設計來看，我國實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體，實行人民代表大會制度的政體，實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，實行民族區域自治制度，實行基層群眾自治制度，具有鮮明的中國特色。事實證明，這樣一套制度安排，能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實的權利和自由，保證人民廣泛參加國家治理和社會治理；能夠有效調節國家政治關系，發展充滿活力的政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系，增強民族凝聚力，形成安定團結的政治局面；能夠集中力量辦大事，有效促進社會生產力解放和發展，促進現代化建設各項事業，促進人民生活質量和水平不斷提高；能夠有效維護國家獨立自主，有力維護國家主權、安全、發展利益，維護中國人民和中華民族的福祉。中國特色社會主義政治發展道路是符合中國國情、保證人民當家作主的正確道路。因此，在建設中國特色社會主義的偉大歷史進程中，我們將始終不渝地堅持和完善人民代表大會制度，不斷開辟人民當家作主的新境界。

責任編輯：袁志平