對縣級財政收入質(zhì)量的分析

牛艷萍

摘 要：自分稅制改革以來，縣級財政經(jīng)歷20年的發(fā)展歷程，縣級財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長。文章以某縣級市2006年至2013年數(shù)據(jù)為例，從收入結(jié)構(gòu)、財政供養(yǎng)人員人均財政收入等方面進行分析，為提高縣級財政收入質(zhì)量以及縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：縣級 財政收入 稅收收入 非稅收收入 質(zhì)量

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）09-182-03

財政收入由稅收收入和非稅收入構(gòu)成，對收入的結(jié)構(gòu)比例分析具有重要的現(xiàn)實意義。筆者在本文中以某縣級市為例，從收入結(jié)構(gòu)，財政供養(yǎng)人員人均財政收入等方面進行分析，為提高縣級財政收入質(zhì)量以及縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供依據(jù)。

一、從年初收入預(yù)算與當年財政總收入完成情況對比

某縣級市的財政總收入持續(xù)穩(wěn)定增長，2006年末財政總收入完成2.44億元，2007年初編制收入預(yù)算時猛增到5億元，年初的收入預(yù)算比上年財政總收入實際完成數(shù)的2倍還多。這主要是由于2006年鋁錠市場價格較高，引進的鋁加工企業(yè)相繼投產(chǎn)。2007年財政預(yù)算收入由上年的2.4億元上調(diào)到5億元，這種財政收入突飛猛進增收，與某縣級市本地的經(jīng)濟發(fā)展情況及當年財政收入完成情況基本一致，且當年的財政實際總收入超出預(yù)算26.74%。但是，從當時國內(nèi)整體經(jīng)濟情況來看，2007年全國通脹水平高，財政收入的超額完成基本得益于此。且因2007年的財政實際總收入較上一年度增長了159.83%，面對2008年的整體經(jīng)濟下行，財政收入預(yù)算并沒有根據(jù)實際可能發(fā)生的情況相應(yīng)地減少，反而在2007年的預(yù)算基礎(chǔ)上增加了20%的預(yù)算。

在2008年初制定收入計劃時，上級部門雖然考慮了縣級財政部門的實際情況，但由于各方因素決定，仍實行的是增量預(yù)算，以上年實際完成的財政收入為基數(shù)，要求增長5%～20%不等。這種制定計劃的辦法存在問題是：市場經(jīng)濟下經(jīng)濟的發(fā)展總是遵循復(fù)蘇→繁榮→衰退，這個循環(huán)模式不斷地循環(huán)出現(xiàn)，經(jīng)濟也就呈現(xiàn)出螺旋式的增長。但財政收入預(yù)算并未遵循此規(guī)律進行調(diào)整，依然延續(xù)的是增量預(yù)算。這樣預(yù)算收入與實際經(jīng)濟情況脫節(jié)，致使與財政收入有關(guān)的部門在下年的工作中增收壓力過大，且不能與社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。

1.由于這種預(yù)算方式不能與經(jīng)濟運行保持一致，導(dǎo)致了在經(jīng)濟較上一年度下滑時，財政的增收需求與經(jīng)濟發(fā)展不符，不利于經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

2.年末考核時不僅涉及到縣級財政部門，更涉及到對縣政府的考核，致使縣級財政部門在年末要考慮當年收入的完成，又要為完成下一年度的任務(wù)而留有余地。勢必會出現(xiàn)收入不及時入庫，或收入不足時虛增財政收入等現(xiàn)象。

二、從稅收收入及非稅收入對比分析

2013年財政總收入完成68363萬元，各項稅收收入完成57658萬元，占財政總收入的比重為84.34%。非稅收入完成10705萬元，占財政總收入的比重為15.66%。2006年至2013年每年稅收收入占財政財政總收入的比重依次為：93.96%、95.4%、95%、92.93%、88.08%、87.34%、82.52%、84.34%，非稅收入所占比重依次為：6.04%、4.6%、5%、7.07%、11.92%、12.66%、17.48%、15.66%。稅收收入所占比重逐年下降，非稅收入所占比重逐年增長。自2008年起，由于整體的經(jīng)濟調(diào)整，稅收收入下滑速度與經(jīng)濟運行速度同步，但為完成當年的財政收入預(yù)算，加大了非稅收收入的征收力度。因此，非稅收收入逐年增加，且呈高增長比例的趨勢。主要原因：一是財政部門在收入壓力重的情況下，一方面加大非稅收入征繳力度，另一方面部分非稅收入項目近兩年納入財政預(yù)算所致，二是國有企業(yè)改制產(chǎn)生國有資本經(jīng)營收入。隨著非稅收入項目的減少及管理進一步規(guī)范，非稅收入基本上已無增收潛力。

三、主體稅種占稅收收入比重對比分析

2006至2013年的稅收收入完成數(shù)分別為：22914萬元、60454萬元、57060萬元、46530萬元、53130萬元、55642萬元、49555萬元、57658萬元。

1.增值稅收入占稅收收入比重基本在60%。增值稅收入波動中，2009年起，企業(yè)購入的固定資產(chǎn)的增值稅可以抵扣，及2012年起試點的“營改增”影響，這兩個年度的增值稅較上一年度大幅度下滑，與財政政策直接相關(guān)，中央財政政策無重大變革的情況下，增值稅穩(wěn)步增長或略有回落，基本與當年的經(jīng)濟發(fā)展情況相適應(yīng)。

從一般的理解應(yīng)該是“營改增”后，增值稅有所上升，這里不僅沒有上升，反而下降。這主要是由于“營改增”結(jié)構(gòu)性減稅導(dǎo)致的增值稅收入降低。

原營業(yè)稅繳納企業(yè)：購進材料（含增值稅專用發(fā)票）→不可抵扣增值稅→銷售貨物或提供勞務(wù)（營業(yè)稅，不可抵扣）。因“營改增”后，企業(yè)增值稅稅率依然采用的是原營業(yè)稅稅率，稅率未變動的情況下，原小規(guī)模納稅人變更為一般納稅人，擁有了抵扣權(quán)限，那么征稅過程變?yōu)椋嘿忂M材料（增值稅專用發(fā)票）→進項稅可抵扣→銷售貨物或者提供勞務(wù)（增值稅專用發(fā)票，可抵扣進項稅）稅率不變，結(jié)構(gòu)由原先的營業(yè)稅調(diào)整為增值稅后，企業(yè)擁有了增值稅抵扣權(quán)限，必然會對銷售的增值稅進行抵扣，從而降低了銷項稅。與營業(yè)稅不可抵扣區(qū)別就在于，稅前抵扣。

2.營業(yè)稅的逐年上升，與本地一般納稅人企業(yè)增多有關(guān)，由于企業(yè)的稅前允許列支，導(dǎo)致的我市服務(wù)性行業(yè)原不開票的隱形收入浮現(xiàn)，呈逐年遞增趨勢。

從一般的理解應(yīng)該是“營改增”后，營業(yè)稅有所下降，這里不僅沒有下降，反而上升。主要是由于“營改增”后，營業(yè)稅未降低，反而增加的趨勢中，因營改增這一結(jié)構(gòu)性的改變，導(dǎo)致原小規(guī)模納稅人變更為一般納稅人，在年終所得稅匯算清繳時，原小規(guī)模納稅人所取得的非規(guī)范性票據(jù)，需要進行所得稅納稅調(diào)增，進而影響到小規(guī)模納稅人需要給一般納稅企業(yè)開具規(guī)范的發(fā)票，導(dǎo)致營業(yè)稅不減反增。

3.企業(yè)所得稅的征收與企業(yè)經(jīng)營情況，和當年經(jīng)濟情況呈正相關(guān)，基本如實反映了當年本地企業(yè)的經(jīng)營情況。

4.城市維護建設(shè)稅、印花稅等附加稅費與營業(yè)稅、增值稅的征收度正相關(guān)。

5.房產(chǎn)稅，我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅基本圍繞在企業(yè)持有的經(jīng)營性房屋、對外出租的房屋且受整體的房地產(chǎn)市場調(diào)控影響，波動方式不規(guī)律。

6.土地使用稅主要受中央財政政策影響，2007年1月1日起修訂后的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》實施，征收范圍擴大到了外商投資企業(yè)，我市的土地使用稅在2008年實際征收額大幅度上揚，且逐年基本保持穩(wěn)定。

四、財政供養(yǎng)人員人均財政收入分析

財政供養(yǎng)人員是指由各級財政部門依據(jù)政府編制機構(gòu)核定的編制給予全額或差額工資保障的人員，主要包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員等（不包括優(yōu)撫人員及村干部）。從下表可以看出，財政供養(yǎng)人員從2006年以來逐年上升，在2013年有小幅的下降，這和財政供養(yǎng)人員只減不增的要求相吻合。人均財政收入在2013年時達到最高，然而，某縣級市2013年僅個人部分支出達到54000萬元，人均支出3.7萬元，比上年增長20.2%，縣級財政收入還僅僅停留在吃飯財政的基礎(chǔ)上，可用于建設(shè)和發(fā)展的資金很少。

五、分部門收入對比分析

在稅收收入中，國稅部門收入比重大，某縣級市2013年國稅部門完成數(shù)占財政收入的比重是55.9%，而留縣級的財力僅有13.75%，地稅部門完成數(shù)占財政收入的比重是28.5%，留縣級財力的比重占45%左右，留縣級可用的財力較少；非稅收入中的大部分屬于專項列收列支項目，如：城市維護費、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、教育費附加、排污費、水資源費等亦不能作為財力調(diào)劑使用。

六、縣級財政自給能力下降

2013年某縣級市財政總支出達到17.8億元，財政總收入完成68363萬元，公共財政預(yù)算收入為29961萬元，公共財政預(yù)算支出167930萬元。本級財政自給能力系數(shù)0.18，2006-2013年的財政自給能力系數(shù)分別為：0.19、0.36、0.29、0.23、0.20、0.21、0.21、0.18，在這八年的數(shù)據(jù)中，2007年自給能力最高，2013年自給能力最低。2013年總財力的增長創(chuàng)歷史新高，但縣級的可用財力不多，自給能力不足，僅僅只能保障基本的個人部分支出，縣級財政保障能力還比較弱。

通過以上數(shù)據(jù)分析，不難看出縣級財政收入總量不足，收入結(jié)構(gòu)不合理，可用財力不多，人均財政收入較低，縣級財政收入僅夠解決“吃飯”問題。對此，筆者提出以下建議：

1.繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度。從每年的專項資金拿出30%的資金改為一般性轉(zhuǎn)移支付，增強地方可用財力，用于支持地方經(jīng)濟發(fā)展。

2.應(yīng)優(yōu)化預(yù)算體系。使預(yù)算與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，而非簡單的基數(shù)加增長比例的辦法，為縣級如實反映財政收入提供科學支持和法定依據(jù)，且能與實體經(jīng)濟相適應(yīng)。

3.加大財源建設(shè)力度，靠增收來改善收支矛盾?？梢酝ㄟ^招商引資引進相應(yīng)的配套企業(yè)和其它有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)，解決本地就業(yè)的同時，來帶動本地經(jīng)濟發(fā)展，以擴大本市稅源，為未來增收打好堅實的基礎(chǔ)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進一步擴充財源，改變財源單一的現(xiàn)狀。防止大企業(yè)一“咳嗽”，縣級財政收入就“感冒”問題，增強對企業(yè)的扶持力度，培植新的財源增長點。

4.建立誠信納稅體制，倡導(dǎo)企業(yè)依法納稅。對納稅企業(yè)按規(guī)模分大、中、小三個類別，分別進行抽樣審計，發(fā)現(xiàn)的審計問題，直接報財政部門備案，由財政部門牽頭，稅務(wù)部門負責整頓征繳，增強納稅企業(yè)的誠信納稅意識。實行獎罰分明的辦法，對于誠信納稅企業(yè)，年納稅規(guī)模在百萬元、千萬元、億元的企業(yè)按不同的檔次劃分，分別給予不同的獎勵；對于不誠信納稅的，除處以罰款外，將其列入重點關(guān)注對象企業(yè)三年，三年內(nèi)政府可以隨時通過外包審計，對連續(xù)出現(xiàn)不誠信納稅的，可以將誠信度下發(fā)至銀行等金融公司，限制企業(yè)貸款和法人個人貸款。降低非稅收收入占比，提高稅收收入比重，鼓勵企業(yè)向誠信納稅靠攏。

5.引進或鼓勵本地農(nóng)業(yè)種植規(guī)?；?jīng)營。目前全國很多地方已經(jīng)開始試點給農(nóng)民發(fā)放土地證，同時引進規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)種植企業(yè)。比如，山西省永濟市是小城市，年輕人大部分外出，可利用整合的土地較多，可以以村或鎮(zhèn)為單位引進大型的農(nóng)業(yè)種植企業(yè)，鼓勵規(guī)?；?jīng)營，同時鼓勵與本地的農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)加強合作，呈產(chǎn)業(yè)鏈的模式發(fā)展；規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除可以有效地控制農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的收購增值稅抵扣環(huán)節(jié)，同時也可以為永濟市的農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，提供穩(wěn)定的原料品質(zhì)，有利于企業(yè)的長久發(fā)展。鼓勵民間信貸公司成立、有資質(zhì)的金融公司入駐本地，鼓勵金融企業(yè)、銀行為規(guī)模化農(nóng)產(chǎn)品種植提供免息貸款，也為永濟市的企業(yè)發(fā)展提供有力的資金支持。

6.減少縣級配套資金。要合理確定地方財政配套比例，給地方整合資金支持經(jīng)濟發(fā)展留有一定的余地。

注釋：

{1}本級財政自給能力系數(shù)=本級財政的公共財政預(yù)算收入/本級財政的公共預(yù)算支出。如果該系數(shù)小于1，說明該級政府的財政自給能力不足，需要上級財政提供的轉(zhuǎn)移支付。

（作者單位：山西省永濟市財政局 山西永濟 044500）

（責編：若佳）