后“營(yíng)改增”時(shí)代的地方稅收收益權(quán)法律問(wèn)題研究

歐陽(yáng)天健　李震

摘要：自1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)的財(cái)稅體制逐步朝著科學(xué)化、民主化、法制化的方向發(fā)展。但是面對(duì)當(dāng)今社會(huì)的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，分稅制改革中的許多漏洞正逐漸暴露出來(lái)，其負(fù)面效應(yīng)不斷顯現(xiàn)。尤其是自2012年我國(guó)正式啟動(dòng)“營(yíng)改增”試點(diǎn)工作以來(lái)，地方政府稅收收益權(quán)問(wèn)題逐漸浮出水面，其問(wèn)題主要表現(xiàn)在地方立法權(quán)缺失和分配制度的混亂。

關(guān)鍵詞：營(yíng)改增；收益權(quán)；地方政府；公共服務(wù)；財(cái)稅體制；地方立法權(quán)；分配制度；分稅制

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-1573（2014）03-0097-04

一、研究背景

2012年7月5日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“營(yíng)改增”范圍由上海市擴(kuò)展至北京、天津、福建、浙江、湖北、安徽、廣東、江蘇等八省市，這標(biāo)志著以上海市領(lǐng)跑的增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)改革獲得階段性成果，“營(yíng)改增”的步伐將在行業(yè)和地域兩方面進(jìn)一步擴(kuò)大，這實(shí)質(zhì)上也是中央對(duì)上海市試點(diǎn)“營(yíng)改增”取得成效的充分肯定。

上海是近年來(lái)增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)的排頭兵，自2011年11月國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》始，伴隨著財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局頒布的《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法》《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》和《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過(guò)渡政策的規(guī)定》等一系列規(guī)范性法律文件的頒布，“營(yíng)改增”正式在上海拉開(kāi)了序幕。

據(jù)上海市財(cái)稅部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“營(yíng)改增”以來(lái)效果良好，一是納入改革試點(diǎn)范圍的企業(yè)快速增多，以2012年為例，上海全市共有13.9萬(wàn)戶(hù)企業(yè)納入試點(diǎn)改革范圍，較上一年度末增加2.1萬(wàn)戶(hù)，增長(zhǎng)17.8%，其中新辦企業(yè)8 779戶(hù)，新增試點(diǎn)項(xiàng)目企業(yè)1.2萬(wàn)戶(hù)；二是試點(diǎn)企業(yè)減負(fù)效應(yīng)初顯，截至2012年6月底，試點(diǎn)企業(yè)和原增值稅一般納稅人整體減輕稅負(fù)約44.5億元。①此外，“營(yíng)改增”試點(diǎn)還大大推動(dòng)了上海經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，為上海構(gòu)建國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的發(fā)展助力。

但是，在增值稅擴(kuò)圍的背后，我們看到稅權(quán)劃分問(wèn)題被政策制定者有意或無(wú)意的回避掉了。縱觀新中國(guó)成立以來(lái)的稅權(quán)劃分歷史進(jìn)程不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府一直在尋找一條適合中國(guó)國(guó)情的稅權(quán)劃分體制。中國(guó)稅權(quán)劃分體制雖然經(jīng)歷了分分合合，但始終在不斷完善。尤其是1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以后，中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系更加順暢，稅權(quán)劃分的科學(xué)性、體系性不斷增強(qiáng)，但面臨新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)依然有許多問(wèn)題亟待解決，尤其是“營(yíng)改增”實(shí)施之后，分稅制下稅權(quán)劃分漏洞的負(fù)面效應(yīng)被進(jìn)一步放大。

在分稅制改革中，立法者根據(jù)稅收收益主體不同將稅收劃分為中央稅、地方稅與中央地方共享稅三種。營(yíng)業(yè)稅是典型的地方稅，增值稅是共享稅的一種，增值稅的央地分享比例為75%和25%。“營(yíng)改增”之后，先前設(shè)計(jì)的平衡格局被打破，試點(diǎn)地區(qū)營(yíng)業(yè)稅收入顯著下降，增值稅收入明顯上升。

根據(jù)張守文教授的界定，稅權(quán)可分為稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)與稅收收益權(quán)三種②。在后“營(yíng)改增”時(shí)代，稅收立法權(quán)依然集中在中央；稅收征管權(quán)由于上海市并不區(qū)分國(guó)地稅系統(tǒng)，故無(wú)太大變化。至于稅收收益權(quán)，根據(jù)中央規(guī)定，為了不觸及地方財(cái)政利益，在《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)的〈營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案〉的通知》（財(cái)稅[2011]110號(hào)）關(guān)于改革試點(diǎn)期間過(guò)渡性政策安排相關(guān)條款中，開(kāi)宗明義對(duì)稅收收入歸屬做出了規(guī)定：“試點(diǎn)期間保持現(xiàn)行財(cái)政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，稅款分別入庫(kù)。此外，第三款跨地區(qū)稅種協(xié)調(diào)規(guī)定：試點(diǎn)納稅人以機(jī)構(gòu)所在地作為增值稅納稅地點(diǎn)，其在異地繳納的營(yíng)業(yè)稅，允許在計(jì)算繳納增值稅時(shí)抵減；非試點(diǎn)納稅人在試點(diǎn)地區(qū)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，繼續(xù)按照現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅有關(guān)規(guī)定申報(bào)繳納營(yíng)業(yè)稅。”這一規(guī)定的出臺(tái)維持了現(xiàn)有財(cái)政收入分配格局的穩(wěn)定，但是這樣補(bǔ)丁式的規(guī)范性文件，依然無(wú)法理順中央與地方之間的稅權(quán)劃分問(wèn)題。

二、后“營(yíng)改增”時(shí)代稅收收益權(quán)存在的問(wèn)題

稅收收益權(quán)從嚴(yán)格意義來(lái)講其并非是法律概念而是學(xué)術(shù)概念，目前在我國(guó)的法律體系中尚未對(duì)其作出一個(gè)詳細(xì)的描述，主要是由學(xué)者對(duì)其進(jìn)行定義。根據(jù)張守文教授的界定，稅收收益權(quán)是指參與稅收收入分配的各利益主體能否獲得、如何獲得和獲得多少稅收收入的使用和支配的權(quán)力和權(quán)利，又稱(chēng)為稅收入庫(kù)權(quán)、稅基歸屬權(quán)或稅收收入分配權(quán)，是稅收征管權(quán)的一項(xiàng)附隨性權(quán)力，因稅收征管權(quán)的實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生，即誰(shuí)有權(quán)獲得稅收利益，誰(shuí)有權(quán)將其繳入哪個(gè)國(guó)庫(kù)。③值得一提的是，此處的“權(quán)”值得應(yīng)當(dāng)是權(quán)利而非權(quán)力，是一種與政府提供公共服務(wù)之義務(wù)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利。從結(jié)構(gòu)層次來(lái)看，稅收收益權(quán)可分為初次分配與再次分配；從向度來(lái)看，稅收收益權(quán)可分為橫向稅收收益權(quán)與縱向稅收收益權(quán)。稅收收益權(quán)的存在與稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)息息相關(guān)，密不可分，尤其是與稅收立法權(quán)緊密聯(lián)系在一起。如今，伴隨著“營(yíng)改增”的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)稅收收益權(quán)體系的缺陷逐步暴露，使得地方財(cái)政體系遭受了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）分配制度不合理

在美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家，稅收收益往往有議會(huì)通過(guò)法律予以確定分配規(guī)則，但在我國(guó)始終缺乏一部《稅收基本法》，更遑論專(zhuān)門(mén)的《稅收收益分配法》了。因此，中央與地方之間、地方與地方之間的稅收收益分配制度不清晰，矛盾始終存在。在1994年分稅制改革之前“分灶吃飯”的格局下，地方與中央始終處于無(wú)窮無(wú)盡的討價(jià)還價(jià)之中，分稅制改革后，央地之間的博弈依然持續(xù)，同時(shí)地區(qū)之間的橫向稅收收益權(quán)的爭(zhēng)奪頁(yè)愈演愈烈。在此次“營(yíng)改增”之后，分配制度的缺陷主要在縱向分配問(wèn)題上凸顯出來(lái)。

我國(guó)傳統(tǒng)的稅收收益權(quán)劃分制度使得地方政府在利用稅收維護(hù)地方利益方面處于劣勢(shì)，地方尚不能在這方面對(duì)中央構(gòu)成集體壓力。以所得稅為例，國(guó)務(wù)院決定從2002年1月1日起實(shí)施所得稅收入分享改革。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》（國(guó)發(fā)[2001]37號(hào)）將原按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅的辦法，改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享。2002年除少數(shù)特殊行業(yè)的企業(yè)外，絕大部份企業(yè)所得稅和全部個(gè)人所得稅的分成比例為中央和地方各取一半，2003年中央與地方的分成比例為60%、40%。④

“營(yíng)改增”后，由于結(jié)構(gòu)性減稅初見(jiàn)成效，大部分企業(yè)稅負(fù)減輕，這也就意味著政府財(cái)政收入的減少。2012年，上海市營(yíng)業(yè)稅與增值稅兩稅收入之和為30 132 105萬(wàn)元，與2011年度相比增加2 892 660萬(wàn)元，增速為23.9%，這一增速明顯低于2011年度的24.3%和2010年度的25.1%。從2013年度前三個(gè)季度公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，兩稅收入之和依然呈現(xiàn)出增速減緩的趨勢(shì)。同時(shí)，對(duì)于一些企業(yè)而言，在“營(yíng)改增”后，其稅收負(fù)擔(dān)并沒(méi)有下降反而上升了。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院在上海的一項(xiàng)調(diào)查顯示，受訪(fǎng)的118家企業(yè)中，有29家企業(yè)反映稅收負(fù)擔(dān)增加，占調(diào)查總數(shù)的24.6%，其中以交通運(yùn)輸業(yè)為甚，在接受調(diào)查的19家交通運(yùn)輸業(yè)企業(yè)中，只有4家企業(yè)認(rèn)為稅負(fù)減輕，有4家企業(yè)認(rèn)為基本無(wú)變化，2家企業(yè)表示不清楚，而有9家企業(yè)認(rèn)為稅負(fù)增加，這一數(shù)字接近受訪(fǎng)企業(yè)的一半。⑤

這一變動(dòng)實(shí)質(zhì)上損害了這些企業(yè)的信賴(lài)?yán)妫m說(shuō)這些企業(yè)的規(guī)模不大，但是為防止社會(huì)不穩(wěn)定因素的發(fā)生和保護(hù)企業(yè)信賴(lài)?yán)娴慕嵌瘸霭l(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)這些企業(yè)予以一定的補(bǔ)償。同時(shí)對(duì)于地方政府因“營(yíng)改增”而減少的地方財(cái)政收入，中央政府也應(yīng)當(dāng)以下?lián)軐?zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助資金的形式予以補(bǔ)償。但是，我們看到，但中央財(cái)政在本次改革中只承擔(dān)了自身營(yíng)業(yè)稅分享比例減收部分損失，而對(duì)地方政府的財(cái)政減收并未考慮。⑥這樣一來(lái)使得本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政除了提供本身的公共服務(wù)等職能外，還要?jiǎng)潛艹鲱~外資金來(lái)對(duì)由于中央政策出臺(tái)帶來(lái)的負(fù)外部性效應(yīng)進(jìn)行彌補(bǔ)。

（二）地方立法權(quán)不足，無(wú)權(quán)參與稅收分配決策

正如前文所述，收益權(quán)并非是法律概念，我國(guó)的憲法、法律均未對(duì)稅收收益權(quán)做出具體描述，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家以憲法的形式明確稅權(quán)劃分體系的“高規(guī)格待遇”相去甚遠(yuǎn)。由于上位法的缺失，在我國(guó)，有關(guān)稅收收益劃分的法律淵源主要是國(guó)務(wù)院及其部委制定的行政法規(guī)和規(guī)范性法律文件。這些法律規(guī)范大多集中在中央層面，地方立法嚴(yán)重缺失，這對(duì)于地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整稅收制度是不利的。

至于地方有無(wú)稅收立法權(quán)，稅收法律規(guī)范未予規(guī)定，有關(guān)的稅收規(guī)范性文件亦相互沖突。根據(jù)1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的規(guī)定》，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都必須集中在中央，但按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的工商稅制改革實(shí)施方案的通知關(guān)于中央稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的地方稅的立法權(quán)集中在中央的規(guī)定，似乎不由全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅的立法權(quán)又可以由地方來(lái)行使。⑦在實(shí)際操作中，部分地方政府有時(shí)會(huì)對(duì)一些具體問(wèn)題做補(bǔ)充性規(guī)定，數(shù)量較少，層級(jí)較低，基本不會(huì)對(duì)地方政府的稅收收益權(quán)產(chǎn)生影響。依然以上海市為例，從2009年5月至2013年11月由上海市人大及其常委會(huì)頒布的211部地方性法律中，無(wú)一涉及稅收問(wèn)題，地方立法缺失可見(jiàn)一斑。就是在這種稅收立法權(quán)高度集中于中央的情況下，中央政府往往對(duì)收益權(quán)屬于地方的一些稅種進(jìn)行調(diào)整。地方稅之所以稅收收益權(quán)歸屬于地方，是因?yàn)檫@部分收入將主要被用于地方公共事業(yè)支出方面，是為了增進(jìn)地方居民之福祉而開(kāi)征的，對(duì)這一部分稅收進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利，從法理上來(lái)講，應(yīng)當(dāng)歸屬于地方人民代表大會(huì)，中央是無(wú)權(quán)“主動(dòng)代言”的。但是，此次“營(yíng)改增”試點(diǎn)，并未經(jīng)由地方人大同意，這顯然是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

由于地方稅收立法權(quán)的缺失，導(dǎo)致地方政府無(wú)法對(duì)稅收收益權(quán)的變更進(jìn)行有效地控制，使得地方政府缺乏與財(cái)政支出規(guī)模相匹配的必要稅收收益權(quán)。這就帶來(lái)了一些不良后果，地方政府在名義上沒(méi)有稅收立法權(quán)的情況下，往往越權(quán)減免稅或增加稅額，擅自變更稅收要素，或者以稅收?qǐng)?zhí)法寬松的方式變相改變現(xiàn)有稅法，使名義上的集權(quán)模式收到侵蝕。地方政府因?yàn)闆](méi)有明確的稅收立法權(quán)，因此地方的稅收規(guī)則多以非成文化形式出現(xiàn)，這種規(guī)則不受現(xiàn)有立法體制的監(jiān)督，有利于稅收法治之外，但卻實(shí)際影響地方的稅收運(yùn)作。

隨著財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府的非稅收入日益膨脹。2012年受世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，上海市地方財(cái)政收入增幅較往年有所回落，增幅為9.2%，但其非稅收入的增幅卻接近50%，雖低于全國(guó)平均水平，但其增幅之大令人震驚。非稅收入由于尚未進(jìn)入全面預(yù)算管理范疇，其透明度有待加強(qiáng)。同時(shí)，我國(guó)尚未有效建立非稅收入監(jiān)督管理機(jī)制，非稅收入的收支情況還未納入到形式或?qū)嵸|(zhì)民主決議程序中來(lái)。因此，在“營(yíng)改增”后，地方政府為防止稅收收益權(quán)的喪失，加大了非稅收入的創(chuàng)收力度，其負(fù)面影響是顯而易見(jiàn)的。

三、收益權(quán)分配體系重構(gòu)

（一）調(diào)整橫向立法權(quán)配置

縱觀分稅制改革后我國(guó)的財(cái)稅體系運(yùn)行狀況，筆者認(rèn)為分稅制改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)稅收管理權(quán)進(jìn)行劃分，并不涉及稅收立法權(quán)的劃分，而稅收收益權(quán)在很大程度上依賴(lài)于稅收立法權(quán)，正是稅收立法權(quán)的高度集中導(dǎo)致了分稅制運(yùn)行的不順暢。具體而言，稅收收益權(quán)分配法應(yīng)實(shí)行兩級(jí)立法。主要根據(jù)我國(guó)《立法法》第八條第八款規(guī)定：“稅收的基本制度只能制定法律”；第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)的規(guī)定”。一是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家立法權(quán)；二是全國(guó)人大及其常委會(huì)沒(méi)有制定法律的，經(jīng)過(guò)授權(quán)，由國(guó)務(wù)院根據(jù)需要，在不同憲法、法律相抵觸的前提下，制定和頒布行政法規(guī)。這樣能夠有效解決我國(guó)目前立法權(quán)限混亂的現(xiàn)狀。一方面，只有通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的途徑，才能限定中央政府隨意調(diào)整稅收收入歸屬的自由裁量權(quán)，才能在收入歸屬問(wèn)題上使地方處在與中央平等的地位。另一方面，在人大立法時(shí)機(jī)尚不成熟之時(shí)，可以授予最高行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院以立法權(quán)。但首先應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于重要的稅收事項(xiàng)必須實(shí)行法律保留。具體來(lái)說(shuō)，首先，就是要對(duì)法律和行政法規(guī)在稅收調(diào)控中的調(diào)整范圍予以清楚的劃分——對(duì)于關(guān)乎全體公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的稅收基本制度，必須實(shí)行法律保留，只有在小范圍內(nèi)的調(diào)控行為，才可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)；其次，即使基于實(shí)施宏觀調(diào)控的客觀需要而不得不授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)明確界定，嚴(yán)格限制授權(quán)立法的范圍。⑧按照行政法學(xué)的原理，授權(quán)立法不能沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)制，被授予的權(quán)力不能再轉(zhuǎn)授。此外，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)并輔之以相應(yīng)的條件和制約，是地方享有合理的財(cái)政自主權(quán)，同時(shí)保障國(guó)民生活條件的統(tǒng)一性及全國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序的統(tǒng)一性的內(nèi)在要求。

（二）理順收益權(quán)縱向分配關(guān)系

在上文中，筆者詳述了由于“營(yíng)改增”帶來(lái)的部分企業(yè)稅負(fù)加重和地方政府財(cái)政收入預(yù)期減少的問(wèn)題。對(duì)于企業(yè)因中央政策而導(dǎo)致的稅負(fù)加重，政府必然要予以補(bǔ)償。曾有學(xué)者建議在地方財(cái)政體系中設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金以彌補(bǔ)受損失企業(yè)，筆者以為這是不妥當(dāng)?shù)模蛟谟诟魇〗?jīng)濟(jì)實(shí)力不同，位于上海和某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的企業(yè)難以得到同等的補(bǔ)償，這有違稅收公平原則。所以，由中央統(tǒng)一下?lián)軐?zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)償是較為合理、公允的方式。

同時(shí)，增值稅擴(kuò)圍之后，現(xiàn)行的增值稅暫歸地方的臨時(shí)政策肯定要被廢止。那么，伴隨著地方政府公共服務(wù)職能的不斷完善和人民群眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，可以預(yù)料，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)地方政府的剛性支出幾乎沒(méi)有減少的可能，而預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入減少，將使大多數(shù)地方政府本已捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政收支形勢(shì)更加嚴(yán)峻。如不能通過(guò)制度安排有效地解決這一難題，地方政府的服務(wù)職能勢(shì)必難以實(shí)現(xiàn)。所以，“營(yíng)改增”后為彌補(bǔ)地方政府損失的稅收收入，適當(dāng)提高地方政府的共享稅分成比例，是最為直接、行之有效的方法。⑨那么，分成比例如何調(diào)整為宜呢？筆者認(rèn)為，基于當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力很大，市場(chǎng)機(jī)制還不成熟，所發(fā)揮的作用還不足以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的要求，政府宏觀調(diào)控的意義重大，而財(cái)政是政府宏觀調(diào)控的重要手段。同時(shí)，與地方政府和下級(jí)政府相比，中央政府和上級(jí)政府的財(cái)政行為則相對(duì)較為規(guī)范。因此，保持財(cái)權(quán)的適度集中，將使財(cái)權(quán)的依法行使更有保障。⑩由此可見(jiàn)，維持長(zhǎng)期以來(lái)營(yíng)業(yè)稅和增值稅的原有分配比例是將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)較為適宜的方法。由表1我們可以算出，2001—2010年來(lái)中央與地方就營(yíng)業(yè)稅與增值稅兩稅收入之和的分配比例分別為52.64%和47.36%。因此，在“營(yíng)改增”之后的一段時(shí)間內(nèi)，為維護(hù)財(cái)政體系的穩(wěn)定，增值稅中央與地方的分成比例以1∶1較為恰當(dāng)。{11}

四、結(jié)語(yǔ)

增值稅的擴(kuò)圍工作還在繼續(xù)進(jìn)行，近日，中央再度發(fā)文，將郵政業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)的“營(yíng)改增”工作向全國(guó)推行。“營(yíng)改增”的對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處是不言而喻的，但是，通過(guò)上文以上海為樣本的分析我們可以看出，其中存在的缺陷也不可否認(rèn)，這些缺陷出現(xiàn)的內(nèi)在誘因，早在1994年分稅制改革時(shí)就已經(jīng)埋下，在諸多問(wèn)題中，最為主要的就是地方政府收益權(quán)問(wèn)題，這一問(wèn)題的產(chǎn)生同立法權(quán)等其他權(quán)利的劃分也緊密相關(guān)，因此筆者建議在下放給地方部分立法權(quán)的同時(shí)，理順中央與地方之間的縱向分配關(guān)系，以此來(lái)規(guī)范地方政府收入結(jié)構(gòu)，建立與支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)的財(cái)政分權(quán)體系。

注釋?zhuān)?/p>

①謝紅艷：《上海“營(yíng)改增”試點(diǎn)通過(guò)“期中考”》，載《上海國(guó)資》2012年第9期。

②張守文：《財(cái)稅法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第74頁(yè)。。

③④朱祥蓉：《我國(guó)稅收收益權(quán)分配制度研究》，吉林大學(xué)2009年碩士論文。

⑤潘文軒：《“營(yíng)改增”試點(diǎn)中部分企業(yè)稅負(fù)“不減反增”現(xiàn)象釋疑》，載《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

⑥李伯僑、陳西玲：《論“營(yíng)改增”中央與地方稅權(quán)的法律重整》，載《地方財(cái)政研究》2013年第5期。

⑦熊英：《地方稅收法律問(wèn)題研究》，中國(guó)稅務(wù)出版社2001年版，第90頁(yè)。

⑧朱一飛：《稅收調(diào)控權(quán)研究》，法律出版社2012年版，第165頁(yè)。

⑨李波、宋尚恒：《“營(yíng)改增”改革中配套制度設(shè)計(jì)探討》，載《中國(guó)財(cái)政》2013年第15期。

⑩劉全順，等：《地方財(cái)政體制的法律問(wèn)題研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第72頁(yè)。

{11}邢樹(shù)東、陳麗麗：《增值稅“擴(kuò)圍”改革前后中央與地方分享比例研究》，載《地方財(cái)政研究》2013年第5期。

責(zé)任編輯、校對(duì)：秦學(xué)詩(shī)

Abstract： Since the reform of the tax system in 1994， China's tax system gradually develops toward scientific， democratization， legalization direction. But in the face of the new situation and the new challenges of today's society， many loopholes in the tax system reform is gradually exposed， its negative effect continues to appear. Especially since the official launch of the pilot work of business tax-to-added value tax in 2012， tax return power of local government gradually surfaced， the main problems mainly perform in the local legislative power loss and confusion of the distribution system.

Keywords： business tax-to-added value tax， usufruct， local government， public service， financial and taxation system， local legislative power， distribution system， system of tax distribution