從績效預算角度對規范科研經費管理的思考

●張相飛

科學技術是第一生產力，現代科技的突飛猛進，為社會生產力發展和人類文明開辟了更為廣闊的空間，有力地帶動了整個國民經濟的發展。近年來，國家對科技投入的支持力度不斷加大，2012年全國科研經費總規模突破1萬億元，為2007年的2.77倍，科研經費的大量投入，有力地保障了我國科研事業的迅猛發展。與此同時，科研經費使用不規范甚至違規違法的矛盾逐步凸顯，并成為科研經費管理工作面臨的新的突出難題。科研經費使用不規范行為的存在，既影響了資金配置效率和科研工作的順利開展，又影響了科研機構和科學家的聲譽和形象，敗壞了社會風氣，產生了極大的危害。規范科研經費使用行為，提高科研經費使用效益，成為當前科研經費管理工作的重要課題。

一、科研經費使用不規范現象產生的原因分析

從各種審計和各類財務檢查發現的問題來看，科研經費使用不規范主要源于由于委托代理雙方信息不對稱而導致的逆向選擇行為和機會主義行為，具體表現為轉移挪用、擠占或超范圍支出課題經費以及變相發放績效工資等幾個方面的問題。這些問題的產生有多方面的原因，從財務管理角度來看，主要有以下幾個原因：

1.科研人員財經意識淡薄、對違規的后果和危害認識不夠，是造成科研經費使用不規范行為的直接原因。按照現行科研管理體制，科研經費一般由課題組支配，而課題組科研人員包括課題組長對科研經費使用相關規定了解不夠系統和全面，部分科研人員財經意識淡薄，對違規使用科研經費的可能后果及其危害缺乏足夠的認識。有的人甚至認為，錢是自己辛辛苦苦爭取來的，想怎么花都行。由于這些因素的存在，導致科研經費使用的隨意性較強，一些不規范或違規使用科研經費的行為在不知不覺中就發生了。

2.預算編制質量不高、突擊花錢現象的存在，給了科研經費不規范使用行為可乘之機。科研工作的特性使得科研經費支出項目存在較強的不可預見性，加上科研專項種類繁多、經費管理規定各有不同，課題組科研人員很難全面系統地了解、掌握，科研經費預算編制質量不高普遍存在，給預算執行帶來一定困難。此外，在科研項目立項過程中，不同部門之間缺乏切實有效的系統整合，導致很多項目多渠道支持，內容交叉重復，累加后往往同一課題組掌握較多項目資金。限于預算執行進度要求，容易產生突擊花錢現象，造成財政資金使用效率低下的同時，給了科研經費使用不規范行為可乘之機。

3.科研經費監管不夠及時到位和違規風險較低客觀上助長了科研經費使用不規范甚至違規違法行為的發生。從科研經費管理現狀看，科研經費財務監督僅體現在預算執行和決算、審計以及主管部門組織或單位自行組織的財務專項檢查等環節，預算編制環節監督缺失，研究所內部監管乏力，都是科研經費使用不規范行為屢禁難止的重要因素。而且，就全社會而言，普遍缺乏主動規范科研活動的意愿和長效機制，科研人員道德誠信建設尚不完善，違規風險偏低，也是助長違規使用科研經費行為不能忽視的原因。

由于上述種種原因的存在，部分違規使用科研經費為個人或者小團體謀求利益的現象，在多數科研機構或多或少都有體現，成為影響科研經費使用效益的難點和重點問題之一。隨著國家財政體制改革的不斷深入，績效預算管理的理念已日漸深入人心，從績效預算角度探索加強科研經費監管、解決科研經費使用不規范問題的對策措施，是財務管理工作一項新的重要課題。

二、績效預算基本理論

績效預算理念最早萌芽于1907年，20世紀40年代以美國的“重組政府”運動為契機開始應用于實踐。20世紀70年代以來，西方主要國家相繼進行了以結果為導向的預算績效管理改革，使財政預算管理提高到一個新的層次，為幫助各國擺脫財政危機發揮了重要作用，對提高公共資金使用效率、改進政府運行績效取得了明顯效果。在我國，隨著財政管理體制改革的不斷深入，預算績效管理越來越受到黨中央、國務院和財政部等有關部委的高度重視，2004年以來陸續在部分部委和省市開展了試點探索，形成了具有鮮明特色的實踐經驗。剛剛修訂實施的新科學事業單位財務制度和即將頒布的會計制度進一步凸顯了加強預算績效管理的思路。

績效預算是委托代理理論和績效管理理念在現代政府管理領域的延伸和發展，它注重投入經濟、服務效率、產出效能和結果公平，強調政府的所有支出必須滿足“預算、績、效”三個要素的要求，通過基于結果的監督手段（績效評價）避免“逆向選擇”和“道德風險”等機會主義行為的發生，從而使財政資金的使用效果由管理效用函數向市場效用函數轉移，有效地避免預算資金浪費，實現資金有效率運行。

績效預算是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統，根據公共財政效率理論及其方法論，利用預算績效信息設定統一的績效目標，進行財政資源配置與優先順序的安排。與傳統預算模式相比，績效預算由過程導向轉為結果導向，注重考核工作業績與既定目標的符合程序，體現了“向預算要績效”的管理理念。

三、加強績效預算是規范科研經費管理的有效手段

按照績效預算的理念，科研經費管理包括預算績效目標的設立、實施、評價和反饋等四個基本環節，其中：科研經費預算編制設立了績效目標，是科研經費管理工作的起點；預算執行（科研經費使用）是預算績效目標的實施，其效果好壞直接決定了預算績效管理水平的高低；績效評價對預算績效目標的實施結果進行監督和考核，是預算績效管理的核心環節；評價結果的反饋改進使得下一周期預算編制達到更高水平。四個環節環環相扣、循環推進，形成一個完整的科研經費管理閉環，通過這個閉環可以全方位規范科研經費管理行為，推動科研經費管理水平不斷提升。

四、從績效預算角度規范科研經費管理的對策思考

績效預算是一項系統工程，考慮到我國績效預算試點情況以及科研經費管理的現狀，筆者認為從績效預算角度出發，當前圍繞規范我國科研經費管理應重點采取以下對策：

1.大力做好績效預算理念宣傳。從傳統預算轉向績效預算是財政理財理念的一大變革，它涉及到各部門、各單位以及科研管理的各個環節，實施起來難度較大，迫切需要思想認識先行。要充分利用各種宣傳途徑大力倡導“用錢必問效、無效必問責”的績效用財理念，幫助科研人員自覺摒棄傳統“科研老板”意識，爭取各部門、各層次的理解和支持，引導科研機構和全體科研人員關注和重視績效預算管理，努力營造良好的工作氛圍。

2.全面提升科研經費預算編制質量。對科研項目績效目標分解轉化為可量化的、以績效為主的目標體系，并根據開展科研活動的實際需求合理配置課題經費，使經費預算與科研活動目標科學匹配。此外，課題申報（預算編制）過程中，要按照財政經費的功能和特性進行分析和測算，確保預算的合規性和合理性，在符合國家財經規定的前提下，使科研經費配置更好地服務于科研活動和績效評價的目標。

3.著力做好科研經費預算執行。預算執行是績效預算目標的實施，其效果好壞直接決定了績效預算水平的高低。要進一步解放思想、開拓思路，充分理解把握國家有關政策，利用有關規定，用好科研經費，確保其服務于科研活動的績效目標。此外，應加快運用信息化手段探索建立和完善科研經費進度查詢機制，幫助科研人員實時掌握經費使用情況，根據科研活動績效目標實現程度，嚴格把握科研經費撥付進度，保證資金支付進度與績效目標進展相符。

4.扎實做好科研經費管理基礎工作。一是加強科研經費信息化建設，優化科研經費管理流程，使財務管理信息更加公開、透明，讓科研人員能夠實時掌握科研經費使用情況；二是加強科研經費預算支出的會計基礎性工作，確保科研經費支出合理、核算規范、入賬及時；三是建立“誰用款，誰負責”的績效問責機制，對績效預算目標執行不力、績效評價結果與績效目標嚴重背離的進行問責，以促進各單位真正做到思想重視、操作規范、運行高效。

5.切實加強科研經費監管。一是不斷提高認識，強化法人責任。繼續加強對科研機構法人進行財務制度和財經法規專題培訓，進一步強化法人對科研項目資金的監管責任。二是加強內部審計與監督，發揮內部審計“免疫系統”的功能，逐步建立以風險管理為核心理念的風險預警與防控體系，加快形成以財務收支審計為核心，覆蓋預算執行情況審計、經濟責任審計、專項資金審計（含基本建設項目審計、科研項目審計等）和績效審計的科學內審格局；研究制定“三重一大”監管制度，全面關注風險預警，力爭做到“防患于未然”。三是梳理科研經費管理制度，從堵塞管理漏洞、優化管理程序入手，按照“精而管用”的原則，設計一整套制度，形成體系。四是堅持“寓管理于服務”理念，主動延伸科研經費管理的鏈條，提出前期工作意見建議，更好地為科研活動服務。

注釋：

①數據來源：全國科技經費投入統計公報（2007、2012）

[1]科學技術部.全國科技經費投入統計公報（2007、2012）

[2]財政部預算司編著.績效預算和支出績效考評研究.中國財政經濟出版社，2007

[3]全國預算與會計研究會課題組.財政預算績效管理研究 [J].安徽省財政廳網站，2012.2

[4]崔紅義.對實施全過程預算績效管理的思考[J].經濟師，2012(5)：254～255

[5]李國榮.規范科研經費管理的一些思考與建議[J].農業科研經濟管理，2013(3)：43～45

[6]羅麗明.從財務管理角度加強科研經費管理探析[J].中國農業會計，2013(8)：16～17