戶籍制度改革能否改變隨遷子女教育環境

魏佳羽

7月30日，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）正式出臺。《意見》指出建立城鄉統一的戶口登記制度，并明確“保證農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利；將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇；逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學費和普惠性學前教育的政策，以及接受義務教育后參加升學考試的實施辦法”。

此次改革對隨遷子女教育產生哪些影響，隨遷子女教育環境是否會有改變？以此為出發點，重新解讀《意見》。

一、隨遷子女教育問題依然長期存在

《意見》在發展目標中指出，到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。2010年全國第六次人口普查數據顯示，截止到2010年10月1日，全國“流動人口”規模2.21億。考慮到隨著城市化進城的深入，“流動人口”仍然會持續增長，在2020年1億人口轉移的目標實現后，依然會有超過1億以上的“流動人口”。隨遷子女數量依然龐大，其所面臨的教育問題依然嚴峻。

二、小城市隨遷子女教育問題消弭，但政策與現實相背離

《意見》中提到全面放開建制鎮和小城市（50萬以下）落戶限制，制度層面的障礙已經消除。從政策落實來看又會分成兩種情況：其一是在本市內從周邊鄉村遷移到中心城鎮，此種情況過渡起來障礙很小，因為即使在當下，鄉村兒童隨著升學逐漸從鄉、縣進而到市也已經是一件非常普遍的情況，其中的問題卻是農民會否愿意放棄原來在農村的宅地、耕地而自愿遷居到城鎮。另一類問題則是遷移到外省小城鎮的情況，遷入地通常是一些經濟發展較好的市鎮，本地居民原本享受較好的福利，這些地方在執行上會否愿意開放新移民入戶，在執行上將面臨一定挑戰。但隨著改革進程的深入，其壁壘將逐漸打破，進而推動隨遷子女育問題在當地的解決。

然而，政策本身與現實相背離。據國家統計局抽樣調查結果表明，2013年全國農民工總量26894萬人，其中外出農民工16610萬人，本地農民工10284萬人，外出農民工中一半以上人口都是在大中城市就業。按照《意見》要求，對50萬人以上的城市都有一定的限制，也即農民想去的大中城市去不了，不想去的小城市，政府卻鼓勵過去。

三、大、中型城市隨遷子女教育問題前景不明

《意見》中提到有序放開中等城市（50萬～100萬）落戶限制，合理確定大城市（100萬～300萬）落戶條件，適度控制大城市（300萬～500萬）落戶規模和節奏，給此類城市留足了政策空間。盡管《意見》明確要求保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利，但是此類要求過于寬泛，未來不同城市的“流動兒童”教育政策之間依然會有巨大差異。而這種差異既有可能源于城市經濟發展狀況、所處地域、規模，也有可能源于城市管理者的態度，每一個城市的政策在明晰之前都是謎團。

四、超大型城市隨遷子女教育問題依然嚴峻

《意見》中提到嚴格控制特大城市（500萬）人口規模，從此人口規模將成為懸在每一個超大城市管理者頭上的達摩克利斯之劍。2014年以來，北京、上海、廣州為了控制人口規模大幅提高隨遷子女入學門檻，很多隨遷子女無法在他們出生、長大的城市接受義務教育……嚴格控制特大城市人口規模與保障隨遷子女平等教育權利之間的沖突會長期存在，二者孰輕孰重，如何處理，這又要看城市管理者的態度和能力了。

五、居住證制度對于隨遷子女教育問題幫助有限

《意見》提到建立居住證制度。居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的基本公共教育；以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持等權利，同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。從制度過渡的角度來看，也許這是一個最不壞的決定，但受制于城市化路徑選擇、控制人口規模等宏觀條件，城市管理水平、教育財政制度等現實約束，居住證制度很可能會成為一個看起來很美的水中月。