我國城鎮災害風險分析評價及安全規劃策略研究

孫明 王紹玉 閆建新

摘要 針對城鎮災害頻發關鍵問題，闡述了城鎮災害風險成因、特征和類型，并提出了建立完善的城鎮公共安全體系規劃來解決城鎮災害的4點對策，包括實行安全規劃風險評價機制、構建城鎮公共安全規劃和城鎮危機管理的法律體系、建立城鎮安全規劃編制體系及加快建設城鎮災害綜合應急管理機構。

關鍵詞 城鎮災害;公共安全;城鎮公共安全規劃;防災減災規劃;風險控制

中圖分類號 S42;X915.5 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）33-11719-04

Study on Chinese Urban Disaster Risk Evaluation and Safety Planning Countermeasures

SUN Ming1，2， WANG Shao-yu1*， YAN Jian-xin2

（1. School of Architecture， Harbin Institute of Technology， Harbin， Heilongjiang 150090; 2. School of Civil Engineering， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

Abstract Based on key problems for urban disasters， this paper expounds the urban disaster risk causes， characteristics and types， puts forward four countermeasures to solve the urban disasters， including： Implementing safety planning risk evaluation mechanism; Building the legal system of urban public security planning and crisis management; Setting up the urban safety planning system; Speeding up the construction of urban disasters emergency management agency.

Key words Urban disasters; Public security; Urban public security planning; Disaster prevention and mitigation planning; Risk control

我國城鎮災害與事故正面臨著巨大的風險，城鎮災害種類不僅具有多樣性和集中性，還具有高頻度與群發性、高度擴張性、高災損失性和區域性。城鎮災害的特性對我國城鎮災害的預防、應對和控制提出了新要求和新標準，同時也對我國城鎮在立法行政、工程技術和城鎮管理等方面落后和不完備的城鎮防災減災提出了新挑戰。筆者基于我國目前的城鎮災害風險現狀，通過對城鎮災害風險的分析與評估提出了新形勢下應對城鎮災害風險的安全策略，以期為城鎮各種可能災害風險提供借鑒[1]。

1 城鎮災害風險

人類發展的歷史是在各種災害風險的應對中成長的過程。城鎮作為一個開放的復雜系統，其正常運行依賴于道路、管線、線路、通訊等生命線設施及基礎設施之間的協調互動關系來維持。而當城鎮局部受到破壞時，城鎮問題就會沿著相互依賴的關系鏈條傳播，導致城鎮系統的失調，甚至導致城鎮系統的癱瘓，根據聯合國災情調查報告，我國城鎮面臨的主要災害有地震、地質災害、洪澇、干旱、氣象等自然災害，以及火災爆炸、交通與生產安全事故、生命線破壞事故、環境污染、恐怖襲擊等人為災害。如2001年美國“9·11”恐怖襲擊、2003年席卷全球的SRAS、2005年印度洋海嘯、2008年我國汶川大地震、2010年美國墨西哥灣漏油事件、2014年埃博拉疫情、登革熱和云南魯甸地震等。它們的直接破壞性極強、波及范圍廣泛，造成的人員傷亡及財產損失慘重，全面考驗著城鎮的防災救災能力和安全狀況。

1.1 城鎮災害與城鎮

城鎮是一個集中人口、集中建筑物、集中生產、集中財富與集中災害的空間復雜系統。城鎮各類要素集中的同時也增加了城鎮的致災因素和易損性，提高了城鎮各類災害風險的幾率。城鎮災害是城鎮系統或其子系統為承災體的災害，是集自然性與社會性為一體的混合災害，即承災體為城鎮的災害，包括由于不可控制或未加控制的因素造成的，對城鎮系統中的生命財產和社會物質財富造

成重大危害的自然事件和社會事件。即地震、洪水、環境公

圖1 城鎮災害與城鎮之間的關系

基金項目 中國博士后科學基金項目（2014M551247）;國家自然科學基金項目（71372091）;中央高校基本科研業務費專項（DL13CB15）。

作者簡介 孫明（1974- ），男，吉林長春人，副教授，博士后，碩士生導師，從事城鄉公共安全體系和規劃研究。*通訊作者，教授，博士生導師，從事城鎮災害學和應急管理研究。

收稿日期 2014-10-13

害等自然災害及戰爭、火災、治安犯罪、交通事故等人為災害[2]。城鎮與災害之間關系見圖1。

1.2 城鎮災害的成因

城鎮是危險要素高度集中的地區，因而最易遭受災害。城鎮的不斷膨脹和工業規模的不斷擴大既破壞了城鎮環境，也導致城鎮生態的惡化和災害的發生，如人口密度、地區的危險度、城鎮功能的重要程度以及對基礎設施的依賴程度和城鎮的管理能力，影響了城鎮的易損性[3]。

1.3 城鎮災害的特征 ①高損失性。災害會給城鎮帶來難以想象的災難性后果，從而釀成社會和環境的重大損害乃至直接威脅人類的生存。②意外暴發性。災害總是由意外突發事件引起的，如地震、雨洪和暴恐等災害發生往往出乎預料，災害來勢兇猛，暴發的速度很快，以致城市難以及時采取應變救援措施。③高度擴張性。城鎮災害的發生常常會誘發或導致次生災害的發生[4]。④高頻度與群發性。災害發生所波及的范圍大都很廣，并且它所產生的惡劣后果不易消失，在空間和時間上還會不斷地擴展、滯留，從而使人們長期處于危害風險之中。

2 城鎮災害主要成因

城鎮災害是由自然、人為因素或兩者共同引發的對城鎮居民生活或城鎮社會發展造成暫時或長期不良影響的災害。城鎮自然災害一般包括洪澇災害、地震災害、地質災害、氣象災害等;人為災害既有直接人為災害，如工業與生產安全事故、交通事故等，也有人類作用于自然環境導致的行為災害，如地下水開采引起地質沉降，過度采伐森林導致氣候異常，過度排放廢氣、廢物導致生態環境惡化等（圖2）。

圖2 城鎮災害成因

2.1 自然災害

自然災害是由天文系統以及地球和它的各個圈層運動變化引起的，其特點是發生概率較小，但其后果一般都較嚴重。如汶川大地震就造成7萬余人死亡。對于自然災害風險，目前的科學技術水平還不能阻止該類災害的發生，但可通過完善的應急救援來減輕自然災害造成的后果與損失。

我國整體是一個自然災害頻發的國家。據初步調查統計（2012年數據），在我國668個城鎮中，536個城鎮受洪水威脅;244個城鎮受地震威脅，其中大城市46個;339個城鎮受臺風與風暴潮威脅;39個城鎮受崩塌、滑坡、泥石流威脅;106個城鎮易發生地面沉降、地面塌陷和地裂縫災害（表1）。

表1 我國部分城鎮主要自然災害風險

注：災害風險程度等級：*表示一般風險;**表示較嚴重風險;***表示嚴重風險。

2.2 社會災害

社會災害包括犯罪、戰爭和暴恐活動等人為災害。隨著城鎮化進程加速，人口聚居更密集，城鎮人、財、物的高度集中本身使犯罪的目標和犯罪的可選擇性加大。而社會管理機制明顯滯后，社會控制力也被大幅度削弱，從而使犯罪得逞的機會增多。“9.11”事件以來，暴力恐怖襲擊在世界許多的城鎮頻頻發生。在我國，仍有東突、藏獨等進行暴恐活動并有蔓延擴大的趨勢。因此，必須把暴恐活動作為一個重要的城鎮災害風險，加強反恐人員的訓練和防范技術的研究，不斷增強城鎮的防范暴恐能力[5]。

2.3 城鎮公共衛生風險

該類風險包括食品安全、藥品安全和突發疫情等。由于城鎮人口密度大、空氣質量差，易導致傳染性疾病病毒的傳播，如2014年埃博拉疫情在非洲的傳播給人們造成了極大的不安和恐慌，嚴重地影響了社會的安定和經濟的發展。因此，必須把城鎮防疫也納入到城鎮安全風險應對中，使城鎮風險與安全應對措施更加全面。

3 城鎮災害風險分析評估

災害風險分析就是對災害發生的可能性及災害可能造成的后果進行預測和評價，主要包括致災因子分析、承災體易損性評價、災害損失評估3個方面。

3.1 致災因子分析

致災因子即引發災害的因素（如力量、條件或影響），與承災體相對應。其致災因子不外乎是自然條件的變化和人類活動，自然條件的變化包括暴雨、干旱、大風、雷電、霜凍、地震等，人類活動包括不合理的建設活動（導致地質災害）、人的行為意外、疏忽（導致火災爆炸、交通事故、水污染）、蓄意破壞活動（社會秩序混亂）、流行病、地方性疾病、傳染病等。每個城鎮根據各自的災害繪制城鎮災害成因圖。不同城鎮災害成因有所區別，都有主要的災害因素，可通過分析不同的災害找到影響城鎮公共安全系統的問題。

3.2 承災體易損性分析

承災體即承受災害的對象，可以是建筑物、小區乃至城鎮。易損性分析包括以下3個方面：

①界定城市災害風險區。風險區即一定強度災害發生時的受災范圍。由持續性暴雨引發河洪、山洪、山體滑坡、泥石流等多害齊發，往往導致整個城鎮對外交通被毀，使城鎮遭受滅頂之災。因此，小城鎮風險區可以是整個中心城區，大城鎮要劃分風險分區，但要注重其中的生命線工程、重要公共建筑等。②風險區特性評價。即對風險區內的主要建筑物、生命線工程、人口數量分布、社會經濟發展水平進行分析和評價。風險區內城鎮建設用地極其缺乏，人口密集、建筑密度大，且許多建筑選址在地質災害、洪水高發區;社會經濟發展水平較低，建筑物、生命線工程等的防災抗災標準較低，甚至缺乏必需的防災措施。③城市抗災減災能力分析。依據城鎮致災因子強度和承載體的特性，對可能的毀壞程度進行分析預測。首先，必須研究承載體的破壞機理;其次，統計分析承災體抗災工程措施、防災標準、減災對策等。

3.3 災害損失及災后重建能力評估

目前，城鎮災害的綜合評估還處于研究探索階段。城鎮災害風險評價可根據評價對象分為3類：一是針對城鎮自然災害的風險評價，自然災害的風險評價目前大多著重于發生概率小但后果嚴重的突發性事件，如地震、風暴潮、火山等;二是針對城鎮人為災害的風險評價;三是環境和健康風險評價則主要是針對各類化學品，特別是有毒有害化學物質對環境和人體的危害評價。

4 城鎮災害應對的安全策略

目前，城鎮災害風險較大的主要原因是城鎮發展規劃中忽視城鎮災害風險的存在，城鎮公共安全規劃與城鎮總體發展規劃結合不緊密甚至脫離實際。因此，應在城鎮災害評價、城鎮安全規劃和危機管理法律體系、城鎮安全規劃編制和綜合應急管理體系等方面進行應對策略研究（圖3）。

圖3 城鎮風險分析及應對的安全策略框架

4.1 實行城鎮災害風險評價機制

城鎮風險分析是城鎮公共安全規劃的第1步，包括風險辨識與風險評價。城市風險辨識是在資料收集及現場查看的基礎上找出引起災害風險的主要因子，并對其后果作出定性的估計。風險評價是對城鎮系統存在的風險進行定性或定量評估，評價系統發生事故和災害的可能性及其嚴重程度，在此基礎上減緩城鎮風險，以達到減少事故發生的概率和降低傷害及損失程度的目的。城鎮風險減緩的最終目標是達到預期的安全規劃目標。其途徑一般是針對現狀安全水平與規劃安全目標間的差距，找出風險因素所在，從風險的概率及后果2個方面消除或減少風險[6-10]。

4.2 構建城鎮公共安全規劃和城鎮危機管理的法律體系

城鎮安全規劃由政府的災害管理部門組織編制，具有專項規劃的性質，一般是在單災種城鎮安全防災規劃和城鎮安全應急規劃基礎上編制的，是一種覆蓋不同災種、不同防災階段、不同防災手段的安全規劃形式。目前我國已先后頒布了一系列有關城鎮災害和公共安全的法律法規，為促進我國的公共安全和調整安全減災活動中各種社會關系等提供了法律保障。但從總體上看，我國缺乏完備的城鎮災害風險應對法律體系。因此，必須將城鎮安全規劃、城鎮風險防范與危機管理通過立法予以確保，加大對城鎮安全規劃、風險防范和危機管理實施的力度[1]。

4.3 建立城鎮安全規劃編制體系

城鎮公共安全規劃是從根源上防止災害的發生，注重預先性和主動性。我國的城鎮安全規劃目前還不成體系。借鑒美國及日本相關經驗，我國城鎮安全規劃可由2部分組成：一是在單災種防災規劃基礎上編制多災種的城鎮安全防災規劃，二是在城鎮總體應急預案基礎上深化為多災種的“城鎮安全應急規劃”。由上述2個規劃共同構成體現多災種、全過程、多手段特點的綜合性的城鎮安全規劃。城鎮公共安全規劃編制的基本內容有：城鎮公共安全規劃目標的確定（城鎮災害風險分析）;城鎮公共安全規劃方案優化;城鎮公共安全規劃技術標準體系。

4.4 加快建設城鎮災害綜合應急管理體系

城鎮災害應急管理是從過程上減輕災害的后果，注重事后性和被動性。針對我國城鎮突發災害應急管理都是分部門、分災種，不利于協調統一、高效救災的現狀，應該形成強有力的綜合協調管理機制。應著手成立防災專門機構，建立應急綜合管理指揮系統。加快城鎮災害防治綜合管理機構的建設，建立統一的防災減災指揮中心。將城鎮防災減災能力整合，包括抗震、水利、氣象、交通、消防、工業事故、急救等防、救災機構重新組織起來，建立一個社會各方力量共同參與的災害決策指揮中心[1-3]。

5 結論

基于我國目前的城鎮災害風險現狀，針對城鎮災害風險分析評估和控制上的不足，提出了應對我國城鎮災害風險的安全策略，以期為防范城鎮災害風險、減少災害傷亡和損失、識別城鎮發展中所面臨的各種可能災害風險提供借鑒。該策略對于新型城鎮化過程中控制城鎮災害風險、有效實現災中的應急救助、提高城鎮安全度和安全保障能力、實現城鎮公共安全體系的可持續發展具有一定借鑒意義。

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