對城市霧霾的多元治理模式探析

胡蕊婕

【摘 要】早在20世紀60年代，各國就掀起了聲勢浩大的旨在保護生態環境、防止生態惡化的“綠色革命”運動。各國政府也采取了相應的措施，如運用市場機制，將生態環境私有化或通過強權的政府來解決霧霾。但“市場失靈”和 “政府失靈”成為最終歸宿。對霧霾的治理僅僅依靠政府的強力，或通過市場的力量都是無法徹底解決的，引進其他社會組織參與霧霾的治理，形成多元治理的模式，應對城市霧霾帶來的挑戰。

【關鍵詞】城市霧霾;多元治理;運行模式

自2012年來，霧霾持續侵擾我國大部分地區。治理霧霾保護環境已經刻不容緩。

1 城市霧霾治理的傳統模式

1.1 政府強權治理模式

政府通過加強環保部門的權力，以實現生態環境的治理。將所有有關環保的權力全部劃歸環保部門。政府強權型城市霧霾治理模式是建立在效率假設的基礎上的。此種治理模式中假設，政府權力集中，且治理主體單一，則權力行使越有效率。然而，即使環保部門擁有巨大的權力，也不能保證該權利一定都是用于生態環境的治理。權力集中不一定具有高效率。

1.2 市場機制型生態治理模式

市場機制的倡導者將城市霧霾治理不力歸結為未能引入市場機制，他們認為城市霧霾治理問題是價格問題，可以通過市場機制實現生態環境資源的有效配置。然而，同政府強權型治理模式面臨的問題不同，市場機制型治理模式也面臨著問題，并不是所有的霧霾都可以界定產權，轉化為私人產品，也不是轉化為私人產品后霧霾就可以得到有效的解決。

政府和市場在城市霧霾治理中都發揮著重要的作用，但政府會失敗，市場也會失靈。因此，建立以一個能夠克服政府失敗、市場失靈，探索一條多中心主體的多元治理模式對現今的城市霧霾治理具有重大的意義。

2 生態環境多元治理模式探析

2.1 多元治理的內涵

當“私有化—市場”和“政府強權—利維坦”都在理論和實踐中被證明并非是解決生態環境的最佳方案時，一種旨在打破傳統觀念束縛，希望政府、社會組織、企業、公眾均能成為治理主體的“多元治理”模式便脫穎而出。這一概念的提出，可以視為一種新型的城市霧霾治理范式的產生。生態環境多元治理模式是一種由政府、企業、公眾及社會其他主體通過充分發揮各自優勢，采取分工合作協商等方式，將霧霾予以解決的過程。

2.2 基本特征

2.2.1 治理主體的多元性

多元治理，其首先需要明確的是治理主體的多元性。首先，政府是最核心的治理主體。其次，非營利組織是重要的治理主體。再次，企業也是治理的主體之一，私營企業可以通過政府合同外包的形式應對霧霾的挑戰。最后，公民也是城市霧霾治理的必要主體。

2.2.2 合作式的治理方式

生態環境多元治理模式的實踐，得益于政府在宏觀調控和微觀操作層面保持的公正性。同時，各主體依賴合作網絡的權威，通過建立合作、協商的伙伴關系，確立生態環境意識的認同感和共同的生態目標。其實質是指建立在生態環境的公共利益、市場原則和價值意識認同的基礎上的合作。[1]

2.2.3 網絡式的治理結構

網絡性結構的多元治理模式正是將政府組織、私營企業、公眾自治組織、利益團體、社會組織等治理主體圍繞著霧霾問題，通過對話、協商、討價還價、談判、妥協等集體性選擇和行為，達成抑制霧霾進一步惡化的治理目標，并建立共同解決霧霾問題的縱向、橫向或二者相結合的網絡狀結構，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機制與組織結構。此外，在多元治理模式的網絡結構中，最為關鍵的是，在于各主體間擁有共同的邏輯性結構，是一種彼此平等、相互依賴的結構，不存在命令等級和科層鏈條的部分，也沒有科層制的形式。[2]

2.2.4 共贏性的治理結果

“共贏”是以平等的交往主體間的共識與互利合作為基本前提，是處理個人和他人、個人和社會關系的一種公正態度。共贏，就是對和諧互動關系的最佳落實，表明了處理利益主體關系的一種態度。”[3]因為主體多元化勢必導致彼此間利益沖突的可能。而實現“共贏” 的治理結果，則是希望沖突的各方不僅在問題的解決中得到各自的好處，且不以犧牲外部群體或環境的利益為代價。

3 建立對城市霧霾的多元治理模式

3.1 培育主體，確保治理主體的多元性

城市霧霾的多元治理，顧名思義就是治理主體必須是具備多元性。政府培育多元主體的方式多種多樣。首先，加強公民教育，培育公共精神。其次，政府應放寬對環保類公意社會組織的準入門檻，拓寬社會組織參與、介入生態問題保護渠道，提高社會組織參與的積極性。最后，強化對企業環保的監管，將企業所造成的環境負外部性治理成本納入企業的成本或稅收，迫使企業關注霧霾和環保問題。

3.2 協調各方利益：明確參與治理主體的權責范圍

城市霧霾治理主體的多元化，決定了在城市霧霾治理中，關于各方治理主體的利益協調程度將直接影響到治理結果的實效性，合理界定各治理主體的職責權限也就顯得尤為重要。首先，明確政府的權責。政府的職能部門要集中力量確保執法到位與公正，并引導企業、社會和公眾自覺參與到生態環境保護的行動中。社會組織在城市霧霾治理中所發揮的作用是政府所無法替代的，但由于其自身成長周期較長，所以需要政府在管理、技術、資金、人才等方面對其予以適當的扶持和幫助。其次，界定企業的權責，即實現從追求自身利益最大化到追求相關者利益最大化的轉變，把預防污染和降低能耗貫穿企業發展始終，力求樹立綠色環保的企業形象。再次，明確環保組織的權責，開展以普及環保知識、加強環境意識為主題的宣傳教育活動，使全社會民眾的生態環境意識有實質性的提高。最后，劃分公眾的權責，培育公眾的環境意識。

3.3 優化治理結構：形成滿足多元需求的組織架構

首先，建立政府主導的多元治理結構。這種政府主導的多元治理結構的關鍵點，在于構建以政府為核心的城市霧霾治理的權責分配體系，即在保證政府為多元治理結構核心，并擁有一定程度集權的基礎上，通過對官員問責制度的建立，實現內部系統和外部系統權力的合理分離。其次，建立平等開放的多元治理結構，生態環境多元治理模式是建立在平等開放的組織結構基礎之上的。特別是政府在治理霧霾中，不再是凌駕于社會之上或孤立于社會之外，而是與社會其他主體相互依存、共同進步。

構建對霧霾的多元治理模式必須以明確界定各治理主體的權力和責任為前提，通過建立健全制度和組織結構的優化，確立以權力和權利互動為主的協同合作關系，以政府的創新、企業的自覺、社會的發展、公眾的參與為發展動力，提升合作共治的能力，強化協作紐帶，避免因多元治理主體間的不合作、不協調導致或加劇生態環境問題的進一步惡化。當然，生態環境多元治理模式的提出還顯得很稚嫩，作為城市霧霾治理創新與發展所追求的一個理想目標，離廣泛的社會實踐還有很大差距，還需不斷得以升華。

【參考文獻】

[1]黃愛寶.論府際環境治理中的協作與合作[J].云南行政學院學報，2009（5）：96-99.

[2]曾正滋.環境公共治理模式下的“參與—回應”型行政體制[J].福建行政學院學報，2009（5）.

[3]李德周，杜婕.“共贏”：種全球化進程中的建設性思維方式[J].人文雜志，2002（5）：140-147.

[責任編輯：楊玉潔]