城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌

周燕

國(guó)務(wù)院日前決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這項(xiàng)改革被簡(jiǎn)稱為“城鄉(xiāng)養(yǎng)老并軌”，其意義不難解讀。

多年來(lái)，我國(guó)一直沿用城鄉(xiāng)有別的戶籍制度，城鄉(xiāng)人口享受公共資源和社會(huì)保障等存在較大差別。城鄉(xiāng)福利的差別被認(rèn)為是我國(guó)最現(xiàn)實(shí)和最明顯的社會(huì)不公。而“城鄉(xiāng)養(yǎng)老并軌”讓人看到了國(guó)家力圖沖破戶籍藩籬、破解社會(huì)不公的意志與決心。但兩者并軌仍無(wú)法徹底消除較大的城鄉(xiāng)養(yǎng)老金差距。相較而言，縮小城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工、行政事業(yè)單位等不同群體間養(yǎng)老金的差距更受關(guān)注，需要正視與謀求更大的突破。

新農(nóng)保和城居保基本一致

江蘇南通市通州區(qū)五甲鎮(zhèn)興隆灶村的吳學(xué)漢今年62歲，原本參加的是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，2011年南通城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后自然轉(zhuǎn)成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。60周歲時(shí)吳學(xué)漢個(gè)人總共繳費(fèi)本息合計(jì)29889元。現(xiàn)在吳學(xué)漢每月可領(lǐng)養(yǎng)老金297元。若還按新農(nóng)保的發(fā)放方式計(jì)算，他每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金為215元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌讓吳學(xué)漢每月可以多領(lǐng)82元。吳學(xué)漢高興地說(shuō)：“我們享受到了城里人的養(yǎng)老金待遇。”

如今，不僅是南通的農(nóng)村老人，全國(guó)的農(nóng)村老人都將享受城里人的養(yǎng)老金待遇。日前召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，將兩項(xiàng)制度合并，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致。基金籌集采取個(gè)人繳、集體助、政府補(bǔ)的方式，中央財(cái)政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。到2020年全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

李克強(qiáng)總理在今年的“兩會(huì)”上再次強(qiáng)調(diào)，2014年政府重點(diǎn)工作要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

合并后的城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為12個(gè)檔次，最低100元，最高2000元。年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、非國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居保。

有專家認(rèn)為，如果聯(lián)系近年來(lái)一直很熱的“城鎮(zhèn)化”議題來(lái)看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的背景也就顯而易見了。現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的政策設(shè)計(jì)和制度安排是要把農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去，讓他們到中小城市乃至小城鎮(zhèn)就業(yè)和安家。但是，現(xiàn)在的青年人和中年人總有一天要變老，而到那時(shí)應(yīng)該正值中國(guó)老齡化的高峰，所以，將新農(nóng)保推展到“城鎮(zhèn)居民”，并將兩種身份的兩種制度合二為一，從某種意義上說(shuō)，就是在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外來(lái)解決這些進(jìn)入中小城市乃至小城鎮(zhèn)的新移民未來(lái)的養(yǎng)老問題。

據(jù)了解，目前我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大致分為5種：機(jī)關(guān)單位（包括部分事業(yè)單位）、事業(yè)單位（自收自支）、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

新農(nóng)保制度建立于2009年，針對(duì)農(nóng)民設(shè)立，目前參保人數(shù)達(dá)到4億多人；而城居保制度建立于2011年，針對(duì)城市16歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民設(shè)立，參保人數(shù)不多，全國(guó)僅有幾千萬(wàn)人。這兩項(xiàng)制度具有強(qiáng)同質(zhì)性和高相似度，即都有個(gè)人賬戶，個(gè)人要向賬戶里繳費(fèi)；繳費(fèi)公式也類似，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲開始每人每月固定領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，這兩種制度并軌比較容易。

中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張車偉表示，新農(nóng)保、城居保之所以能夠統(tǒng)一，另一個(gè)重要原因是成本低——廣覆蓋、低支出，財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)。國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是每人每月55元，所需資金量不是很大，相對(duì)于我國(guó)每年超過10萬(wàn)億的財(cái)政收入來(lái)講，補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)不大。隨著社會(huì)的發(fā)展，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷提高，但只要量力而行，對(duì)于我們這樣一個(gè)、快速發(fā)展的國(guó)家來(lái)講，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的安全性是沒有問題的。

為養(yǎng)老體制大整合打下基礎(chǔ)

北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)王振耀認(rèn)為，從政策的效果來(lái)看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌是縮小城鄉(xiāng)差別的重要舉措。僅從當(dāng)前來(lái)看，中國(guó)60歲以上老年人口突破了2億，城居保和新農(nóng)保合并后，將直接使1億多老年人受惠，其中90%以上是新農(nóng)保的參保人員。在現(xiàn)行社會(huì)管理結(jié)構(gòu)中，所有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助制度都是按照城鄉(xiāng)身份分類管理的體制來(lái)設(shè)置的，而將一半以上老年人口的養(yǎng)老金統(tǒng)一管理，不分城鄉(xiāng)戶籍，客觀上將對(duì)現(xiàn)行戶籍制度產(chǎn)生較大影響。另外，這一制度使中央、地方和個(gè)人承擔(dān)起不同責(zé)任，即使在國(guó)際社會(huì)養(yǎng)老福利制度中也具有創(chuàng)新性，這一改革也將促進(jìn)社會(huì)理念的轉(zhuǎn)變。

在北京大學(xué)人口所教授穆光宗看來(lái)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度所獲得的“改革紅利”有助于降低社保部門管理服務(wù)的成本，方便群眾異地領(lǐng)取養(yǎng)老金。穆光宗說(shuō)，人口流動(dòng)包括了人口的地理流動(dòng)和社會(huì)流動(dòng)，有“去農(nóng)民化”的社會(huì)進(jìn)化意義——過去是農(nóng)民，今天未必是；今天是農(nóng)民，今后未必是。好的制度要具有對(duì)未來(lái)變化的包容性，全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度有這樣的特點(diǎn)。

北京大學(xué)教授鄭偉說(shuō)，改革突破口的選擇相當(dāng)重要，人們往往認(rèn)為所有的改革都要啃硬骨頭，其實(shí)，成功的改革往往是從最容易改的環(huán)節(jié)開啟的。在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度，實(shí)際上是為整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革奠定了一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制得到養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，建立堅(jiān)實(shí)的底線保障以后，如果循此政策方向推進(jìn)，更大范圍和更深領(lǐng)域的改革也將值得期待。

據(jù)了解，目前我國(guó)已有廣東、福建、江蘇等15個(gè)省份統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。從實(shí)踐來(lái)看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一后，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇均得到了提高。如從2011年7月起，陜西銅川市60周歲以上老年人每人每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金由農(nóng)村55元、城鎮(zhèn)100元統(tǒng)一調(diào)整為100元；從今年1月1日起，西安60周歲以上老年人每人每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金由農(nóng)村85元、城鎮(zhèn)125元統(tǒng)一調(diào)整為130兀。

即便如此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，有待提高。來(lái)自人社部的數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金為月人均81元。而來(lái)自民政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年8月，全國(guó)城市、農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月352元和189元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金還不及農(nóng)村低保的1/2、城市低保的1/3。

“自從新農(nóng)保試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金一直沒有調(diào)整過，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制也沒有建立。”全國(guó)政協(xié)委員、四川省人力資源和社會(huì)保障廳副廳長(zhǎng)羅良娟坦言，“與2009年試點(diǎn)工作啟動(dòng)初期相比，55元購(gòu)買力大幅下降，制度吸引力也在減弱。”

有業(yè)內(nèi)人士建議，個(gè)人參保繳費(fèi)額應(yīng)隨上年度人均純收入的增長(zhǎng)逐年遞增，以此增加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

“政府對(duì)繳費(fèi)人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不高，不同繳費(fèi)檔次的補(bǔ)貼差距不大，并不能有效吸引參保人員多繳費(fèi)、長(zhǎng)繳費(fèi)。”全國(guó)人大代表、遼寧省鳳城市大梨樹村黨支部副書記毛豐美建議，“加大財(cái)政投入、拉大不同繳費(fèi)檔次間的財(cái)政補(bǔ)貼差距，同時(shí)探索建立合理的保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)渠道，做好基金的保值和增值工作。”

養(yǎng)老金鴻溝怎樣彌合

新農(nóng)保和城居保的合并，僅僅是邁出了破解社保制度碎片化難題、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一社保體系的第一步。“真正難的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，這是改革的‘硬骨頭，但從社會(huì)公平的角度考慮必須去做。”鄭偉坦言。

2013年2月，中國(guó)社科院發(fā)布《2012社會(huì)保障綠皮書》和《中國(guó)社會(huì)保障收入再分配狀況調(diào)查》。調(diào)查顯示，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)最多相差近50倍。而造成不同身份人員養(yǎng)老金差別如此之大的原因，歸根結(jié)底是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)得不公平。

重慶江津區(qū)某民營(yíng)企業(yè)退休職工李師傅在2008年剛退休時(shí)養(yǎng)老金僅有1200多元，經(jīng)過連續(xù)的上調(diào)后目前達(dá)到2024元，但這個(gè)數(shù)字跟他機(jī)關(guān)的朋友超過4000元的退休工資相比低了一半。

養(yǎng)老金的差距不單單存在于機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)退休人員之間，很多國(guó)企退休員工的養(yǎng)老金也明顯高于非國(guó)企退休員工——同樣家住重慶江津區(qū)的劉師傅是電力公司的退休員工，也是2008年退的休，他現(xiàn)在每月的養(yǎng)老金將近3000元。

實(shí)際上，未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌并不代表所有人的待遇要一樣，而是要統(tǒng)一置于公平透明的體系之中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授陳步雷指出，我國(guó)現(xiàn)行法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按照企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員等不同群體進(jìn)行分割，過多的制度性區(qū)別損害了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性與互濟(jì)性。

陳步雷認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)家財(cái)政承擔(dān)了機(jī)關(guān)和部分事業(yè)單位在職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)中本應(yīng)由個(gè)人繳納的部分，這是有違公平的。此外，公務(wù)員保留了退休金的高替代率，而企業(yè)職工在降低基本養(yǎng)老金替代率的同時(shí)卻未補(bǔ)上企業(yè)年金，使得兩大群體的待遇差距持續(xù)擴(kuò)大。陳步雷建}義，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員納入到國(guó)家統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，承擔(dān)同樣的繳費(fèi)義務(wù)，享受平等的養(yǎng)老保障權(quán)益。

健全激勵(lì)機(jī)制提高養(yǎng)老金待遇

山東濟(jì)南、長(zhǎng)期從事建筑工程行業(yè)的吳先生說(shuō)，為每名工人繳納一年近7000元的社保費(fèi)負(fù)擔(dān)太重，“一兩千人的工地在省城很多，如果全繳‘五險(xiǎn)，一年就得1000萬(wàn)元左右。”

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率相對(duì)較高，社會(huì)統(tǒng)籌部分一般由雇主繳納工資總額的20%，個(gè)人賬戶部分由參保人個(gè)人繳納本人工資的8%。“繳費(fèi)率的高門檻將大量農(nóng)民工擋在了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍以外。”上海社科院研究員左學(xué)金指出。

2011年7月開始施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》要求包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體城鎮(zhèn)職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是根據(jù)2012年度《人力資源社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》披露的信息，2012年末全國(guó)農(nóng)民工總量超過2.6億人，截至2012年末參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4543萬(wàn)人，僅占農(nóng)民工總數(shù)的17.5%。

除了繳費(fèi)率高以外，農(nóng)民工的參保意愿也不強(qiáng)。今年27歲的小王來(lái)自安徽黃山某農(nóng)村，他說(shuō)：“我們可能今天在濟(jì)南，明天在北京，后天就在江蘇了，沒有固定的地點(diǎn)，到哪里去參保？現(xiàn)在社保續(xù)轉(zhuǎn)手續(xù)太麻煩，單位不愿繳，自己也不愿買。”

“當(dāng)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間流動(dòng)時(shí)，他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益常常因難以攜帶而遭受損失。”左學(xué)金認(rèn)為，目前我國(guó)大量農(nóng)民工從中西部地區(qū)流向沿海地區(qū)，這實(shí)際上形成了養(yǎng)老金繳費(fèi)由中西部地區(qū)向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，結(jié)果造成中西部城鄉(xiāng)養(yǎng)老問題更加嚴(yán)重。這一問題表明在我國(guó)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的重要性。

為了鼓勵(lì)參保，左學(xué)金建議應(yīng)該進(jìn)一步“健全多繳多得的激勵(lì)機(jī)制”，使個(gè)人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇與參保歷年的繳費(fèi)更緊密地掛鉤。為此，可借鑒德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)參保人每年的繳費(fèi)水平，確定參保人在該年的養(yǎng)老金權(quán)益得分。同時(shí)鼓勵(lì)城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民以折扣繳費(fèi)率參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，確保他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益不因流動(dòng)而遭受損失。

“建議在實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌后，非正規(guī)就業(yè)人員以社會(huì)平均工資為基數(shù)、按‘折扣繳費(fèi)率繳費(fèi)。折扣繳費(fèi)率可以是正常繳費(fèi)率的10%，20%，30%……90%，100%，由參保人自主選擇確定。參保人相應(yīng)年份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益得分也按同樣的折扣率計(jì)算。不同年份的養(yǎng)老金權(quán)益可直接相加，退休時(shí)按養(yǎng)老金權(quán)益總得分計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這樣，當(dāng)勞動(dòng)者在正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)之間以及在城市與農(nóng)村之間流動(dòng)時(shí)，他們應(yīng)有的養(yǎng)老金權(quán)益不會(huì)因流動(dòng)而受到影響。”左學(xué)金說(shuō)。