關于更好發揮區人大參與市人大立法活動作用的思考

嘉定區人大工作研究會

黨中央全面推進依法治國的戰略部署、新修訂的立法法規定、市委關于立法改革的新要求、各區人大法制委員會的設立，都為新形勢下區人大如何在地方立法中更好地發揮作用提出了要求、明確了方向、創造了條件。

一、區人大參與立法活動的重要意義

（一）有助于推進科學民主立法的發展

區人大參與制定地方性法規的過程更能體現科學立法與民主立法相統一的原則：一是區人大作為地方國家權力機關，具有廣泛聯系群眾的組織資源，在參與地方立法工作過程中，不僅可以在平衡、調整、規范各種利益關系方面發揮協調作用，在科學鑒別和應對原生態民意、善于發現和維護主流民意上發揮導向作用，還能及時反饋需要對法律法規作出調整和完善的意見建議；二是區人大不僅可以組織本級人大代表開展相關工作，還可以組織本區選舉產生的市人大代表或委托鎮人大組織鎮人大代表就相關的問題進行調研，通過各級代表的聯動，整合各方資源信息；三是區人大對各種利益群體在保障自身權益中思想活動的獨立性、選擇性、多樣性、差異性較為敏感，能在立法導向和法律法規的利益切割中作出更為實際的分析和判斷，將反映民意與尊重規律相結合并統一于立法質量的提高上。

（二）有助于反映區域立法的需求

區人大參與制定地方性法規時，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的條件下，能較好結合本地區的實際情況，充分發揮積極性與主動性。在城鄉一體化發展進程中，區域之間特別是中心城區與郊區在經濟、社會、文化及生態環境等方面還存在一定差異，區人大在立法調研階段的及時介入，能充分反映本地政治、經濟、地理、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度，并且具有較強的針對性，有助于提高立法的質量。

（三）有助于發揮立法選題的優勢

一方面，區人大提交的選題具有一定的民主集中性。具體到立法選題上，其表達的意見能體現本區域廣大選民的意愿，能有效避免遺漏一些容易被忽視的地方。另一方面，區人大擁有提交選題的能力。與省、市人大對“一府兩院”的監督一樣，區人大每年都會根據當地實際，組織力量開展各類專題調研、視察活動，并形成調查意見，在常委會會議上審議，或在主任會議上聽取專題匯報。作為上會材料，一般來說，調查意見的質量都是比較高的，主要體現在對問題的發現和剖析比較精準，以及提出的建議具有較強針對性和可行性。很多時候，這些意見建議本身就是立法線索，甚至可直接提出立法建議。

二、區人大參與立法活動的主要方式及存在的問題

依據憲法和法律的規定，區人大既不是法定的立法機構，又無法獲得立法授權。相反的，作為立法參與者，特別是地方立法的參與者，卻有其獨特優勢，能夠發揮不可替代的作用。

（一）區人大參與立法的主要方式

從目前施行的《上海市制定地方性法規條例》的要求及工作實際來看，區人大參與市人大立法工作主要有以下三種途徑：

1、市、區人大的上下聯動。市人大在確定年度立法項目時能夠征求區人大的意見，有效對接，形成工作合力。在開展監督調研和執法檢查過程中，區人大相關工委和市人大有關專門委員會通過聯動開展調研、視察，能及時發現法律法規在本區域內制定和執行中存在的問題，為市人大確定立法選題或修法提供線索、依據。

2、市、區人大代表的聯動。區人大組織本區選舉產生的市人大代表和區人大代表聯動開展代表聯系選區和選民、專題調研及視察活動，廣泛收集意見，形成立法建議，由參加活動的市人大代表按照規定的程序向市人大提出地方性法規案，或以代表議案、建議等形式向市人大提出立法建議并要求辦理。

3、區人大的日常監督調研工作。區人大對“一府兩院”開展法律監督和工作監督過程中發現的法律法規制定和執行方面的問題，作為立法建議或立法選題直接向市人大提出。

（二）存在的主要問題

1、基層人大代表在立法中的作用發揮不夠。一是立法過程中基層代表參與立法的廣度和深度不夠，代表參與立法很多處于比較被動的狀態，主動關注和參與的少；二是代表議案和意見、建議及時轉化為立法規劃計劃的數量較少。

2、立法意見征求機制不夠完善。市人大在立法過程中，一般采取三種方式來征求區人大意見：一是將草案轉發區人大有關工委，請他們提出書面意見；二是委托區人大召開代表座談會聽取意見；三是指定機構、人員提出意見。

由于立法時間緊、任務重，征求意見在預留時間上不夠充分，容易導致征求到的意見、建議質量不高。區人大常委會機關人員中普遍不具有立法專業技術，缺少立法實踐，各工委關心的是法規的必要性、可行性及有關實務操作的規定，但在法理和法言法語等方面可能有所欠缺，有些意見也很難被采納。此外，對征求到的意見建議反饋不充分，容易挫傷積極性。

三、區人大在立法活動中作用更好發揮的路徑和措施

參與市人大立法工作是區人大一項重要的日常工作，是職責所系，必須高度重視。為此從市、區兩級人大的層面提出以下幾點建議：

（一）完善區人大參與立法機制，提高立法質量

1、改進向區人大征詢立法意見的機制。市人大要把握“發揮人大在立法中主導作用、加強立法工作組織協調”的要求，根據區級人大的工作特點，在征詢區人大立法意見的時間限定、組織方式等方面形成新的機制。建議給予區人大組織征求意見的時間至少確保一個月。

2、建立對區人大立法意見的反饋機制。對于區人大及區人大代表對法規草案的意見、建議，市人大要更為及時全面充分地給予適當的反饋。

（二）改進工作方式方法，推進立法精細化

1、完善人大代表、公民參與立法的制度措施。市、區人大要完善公民旁聽人大常委會會議制度，拓展旁聽人員范圍，增加旁聽人員名額。探索實行立法聽證的簡易程序，根據實際情況，務實、靈活、多樣地進行立法聽證，可以請進來，可以走出去，可以一對一地聽、一對一地反饋，也可以集中聽取、集中通報。對于參與積極性高、知識面廣、見解深的區、鎮人大代表，市人大可委托區人大邀請其參加立法座談會、論證會、聽證會，拓寬基層代表參與立法的途徑和渠道。

2、改進法規草案公開征求意見的方式方法。在公開征求法規草案意見建議時，一并公布法規的立法背景、法規中擬解決的重點問題、擬采取的立法措施等內容，增強針對性。在征求意見的形式上，廣泛通過報刊、電臺、電視、網絡、手機短信和人大官方微博等媒體和現代通信手段發布公告，公布法規草案，引導社會公眾關注和討論。此外，還要探索建立社會公眾意見吸納情況反饋機制，及時向社會公布意見吸納情況，并實行獎勵制度，激發公眾參與立法的熱情。

3、探索加強與基層溝通聯系的新方式。市人大要完善基層立法聯系點工作機制，做到各區全覆蓋，通過組織召開座談會、開展意見建議征詢、深入實地調研等方式，更直接、更便捷地了解基層組織和人民群眾對地方立法的需求。區人大要發揮聯系點扎根基層、貼近實際、面向群眾的優勢，進一步加強區人大常委會組成人員與區人大代表的聯系，加強代表與選民的聯系，積極引導代表通過定期接待選民、走訪選民，聽取人民群眾對地方立法工作的意見建議，逐步擴大人民群眾對立法活動的有序參與，使地方立法更好地集中民意、匯聚民智、凝聚共識。區人大成立法制委員會后，要更好地承擔起組織代表參加立法調研、論證、座談、執法檢查等方面的工作職責。

（三）完善法規實施的監督評價機制，發揮立法效能

1、開展立法跟蹤評估，提高法律實施效果。立法跟蹤評估工作一般在法律法規頒布實施一年后開展。在對地方性法規的實施情況進行立法跟蹤調查時，區人大可以收集整理“一府兩院”及其相關部門工作人員、具有專業特長的人大代表、社區居民、專家學者等對法律法規實施效果的評價意見，為更好地執行法律法規提供依據。還要注重發揮人大信訪工作在聯系群眾中的獨特優勢，重視收集整理信訪案件中涉及的立法、修法線索，及時反饋給立法機構作為立法評估參考。

2、加強規范性文件備案審查監督，發揮備案審查在立法后置評估中的作用。在開展規范性文件備案審查過程中，對審查中發現的問題要深入思考，追溯到地方性法規本身，為立法評估提供參考；針對備案時發現的可能存在立法盲點的內容，為立法選題提供有益的參考。

3、探索建立執法檢查與地方立法有機結合的新途徑。基層人大在執法檢查過程中，對法律法規的實施有比較全面深入的了解，對哪些條文需要修改完善，哪些條文不符合客觀實際需要廢止等，基層人大可以說最有發言權，提出的建議也更符合客觀實際。如果能夠有效地整合市、區人大執法檢查的成果，建立一條法律法規修改意見直達立法機關的“綠色通道”，既可以提高執法檢查的實效，又可以幫助立法機關全面了解掌握法律法規實施情況，及時啟動立改廢釋，提高立法的科學性、民主性、實效性。

（四）加強區人大立法參與能力建設，夯實立法基礎和保障

1、機構人員要配備到位。區人大法制委員會，作為常委會承辦立法具體事務的工作機構，應配備一定數量的具備立法專業知識或經驗的人員。

2、業務能力要培養到位。要進一步拓寬渠道、創新方式，加強對區人大常委會組成人員、人大代表和立法工作人員的教育培訓，盡快提高參與立法的能力和素質，適應立法工作需要。

3、立法經費要保障到位。立法工作是一項社會工程，需要耗費較多的人力物力。區人大參與地方立法，也應當設立相應的立法經費，作為開展立法工作的必要保障。