地產債務入籠

牛播坤

歷經十年曲折修訂的預算法修正案于8月31日落地，10月2日《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》發布（下稱“43號文”），10月8日《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》相繼發布（下稱“45號文”），進一步闡明了預算法的核心要義，整體的方向是硬化地方政府的預算約束，打破父愛主義。

如果從更高層面上來觀察，這一系列的規定正是中央政府對地方政府行為“非暴力的制度控制方法”。對地方政府債務和預算行為約束的背后是對地方政府行為模式的約束。毋庸置疑，中國地方政府的企業式競爭行為是過去三十年中國經濟高速增長的奧秘之一，然而隨著經濟潛在增速的下移，地方政府過度發展傾向的弊端不斷顯現，這種弊端在2008年達到了頂峰，地方政府無序的債務擴張一度陷入了失控狀態。

地方政府高企的杠桿率映射的是其不受預算約束的有形之手、決策的隨意性和GDP至上。盡管中央政府多次重申考核不再唯GDP論英雄，但由于地方政府完全能夠從多個渠道實現財務擴張，過去幾年地方政府的債務水平仍在持續上升。因此，約束地方政府行為的源頭是切斷其廣布的輸血系統，隨之而來的，也為加快財稅改革、價格改革等奠定了基礎。

明確了什么？

首先，對于存量地方債務，明確了采取發行新的地方政府債券置換或者處置地方政府資產的方式。

新規定的出臺，市場最為關心的莫過于存量債務的化解問題。43號文以及財政部的公開答記者問對這一問題也做了明確：1）以2013年審計署的審計報告為基礎，對存量債務進行甄別，對于地方政府及部門舉借的債務，以及企事業單位舉借的確是屬于政府應當償還的部分，將會納入預算管理。2）甄別后的存量地方債務，為了降低其利息負擔，各地可申請發行新的地方政府債券來置換；確需償還的債務，地方政府必要時可處置政府資產來償還債務。3）對于企事業單位的債務，應以市場規則為原則，對于項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務還是繼續通過項目收入償還，對于經營收入不足以還本付息的債務，依法注入優質資產來增強償債能力，不得逃廢債。

可以預期的是，在未來一段時間內，將會出現存量債務的整合；那些當前償債風險較大的地區難以獲得低息債券置換，或將不可避免加快資產處置。

其次，對于新增債務，明確了政府債券是未來地方政府唯一舉債方式。

對于新的地方政府債務，主要回答了 “怎么借”和“怎么還”的問題。那么，地方政府怎么借債：

舉債主體：只能是省、自治區和直轄市可以適度舉債，市縣級政府舉借的債務由省級政府代舉。

舉債方式：只能是通過政府債券這一唯一的舉債方式，按照項目有無收益性分為一般性和專項債券，分別以一般預算收入和政府性基金/項目收入作為主要償債來源，同時分別納入一般政府預算收支和政府性基金兩本預算內。

舉債規模：地方政府舉債的規模不得超過批準的限額，而批準的限額是根據各個地區的債務風險、財力狀況等多種因素綜合確定。

舉債程序：首先是各地上報地區次年需要發行的債券額度報國務院，國務院根據財政風險等綜合考量確定額度后上報全國人大或其常委會批準，地方政府在批準的分區限額內舉債，報本級人大或常委會批準。

對于地方政府舉借的債務，中央政府采取不救助原則，劃清償債責任，誰借誰還。以債務率、償債率、逾期債務率等指標對地方政府性債務進行風險預警，從償債責任和風險預警上回答了新債“怎么還”。

地方政府的收支都納入預算的框架下，實行全口徑預算，新的預算法明確規定：政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。在舊的預算體制下，除了公共一般預算之外的三項都游離在預算口徑之外，造成了“政府支出不等于財政支出，政府收入不等于財政收入”。在新的體制框架下，將會把游離在預算口徑之外的占比全部政府38%的收支都納入口徑管理之下。

此外，新的預算管理還規定，“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，各級政府的一般公共預算可以按規定設立各自的預算穩定調節基金，用以財政收支的“緩沖墊”，且若在短收年份穩定基金調入仍不能實現收支平衡的，可以增列赤字。如此規定，也是為更長期的中期財政規劃做鋪墊。

留下哪些問題？

雖然預算法修正案以及隨后的43號文、45號文對預算管理做了相對細則的規定，但是仔細梳理，還有一些懸而未決的問題值得關注。

首先，2015年地方政府債會出現井噴嗎？

以2013年的審計結果為基礎，2015年將會有1.9萬億元的地方政府債務需要償還，尚未考慮3198億元的地方政府負有擔保責任債務和5995億元或有債務。也即置換最基本的存量債務，2015年也需要發行1.9萬億元的地方政府性債券。事實上，還有大量的地方政府通過信托等多種變通融資方式產生的政府實際負債，隨著舉債方式的單一化未來都需要通過置換等方式來變通。

其次，融資需求超出可發債額度怎么辦？

中國的地方債在具體的管理上是和英國等實行單一制財政體系國家較為類似的。比如，英國規定地方政府債務余額占GDP須在4%以內，俄羅斯規定地方政府借債上限為預算支出的15%。如以GDP4%或者地方預算支出的15%為限，那么中國的地方政府債券規模將會在2.5萬億元以內。顯然，這樣的額度對于地方政府的基礎設施建設、公共品的供給的支出是杯水車薪。當限額發行的地方債額度不足時，地方政府有限的資金資源將會配置在哪里？還是會導致地方政府的不作為？這樣的問題是新的預算管理所沒有回答的。

再次，對地方債務約束的同時，是打開收入端還是上收事權？

正如上一問題所闡述的一樣，國務院批準的債務額度相對地方政府的市政建設、公共產品提供是否足夠？若真如上文分析額度非常有限，那么下一步是會從地方政府的收入端開口子，比如稅制調整，如已出臺的《關于實施煤炭資源稅改革的通知》讓地方政府擁有更多的可支配財力？還是從事權的劃分角度出發，政府支出責任也同步上收至中央政府？此外，市縣僅能通過省級政府代舉債，但真正需要融資的以及公共產品支出的主要支出主體在市縣政府，這種不匹配又如何解決？這些問題均指向了財稅改革的另外兩大領域——稅制改革和政府間關系改革。也即，預算管理改革作為財稅改革的第一支箭已經射出，其勢必需要其他改革的配套，具體的改革方向是值得期待的。

此外，如何提高PPP模式對民間資本的吸引？

對于有項目收益的公共事業，PPP模式是目前政府所大力推廣的。但隨之而來的問題是，如何有效地、廣泛地吸收民間資本。對于趨利的民間資本，吸引社會資金參與公共事業，均指向了供水、供電等公共服務價格的調整。

更深遠的影響有哪些？

預算改革在國家治理現代化和依法治國中的意義非同一般。

王紹光在《美國進步時代的啟示》中描述，預算改革對美國后來的政治發展產生了巨大影響。一方面，它將各級政府行為的細節第一次展現在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢頭，從而改善政府與民眾的關系，增強了政府正當性。另一方面，它加強了政府內部的統一集中領導機制，提高了政府整體運作效率，造就一個更加強有力的政府。預算改革前，美國各州政府和聯邦政府都是由議會主導，威爾遜總統把它稱作“國會政府”。預算改革將權力轉移到行政部門，促使了美國現代總統制的形成。人們一般認為，羅斯福的“新政”挽救了美國的資本主義。這種看法只對了一半。如果沒有預算改革做鋪墊，即使羅斯福有實行“新政”的愿望，分散而低效的體制也完全可能讓他的計劃無疾而終。在這個意義上，我們可以說，預算改革對緩解美國社會矛盾功不可沒。

如開頭文中提出的，地方政府的行為模式和權力范圍都可能會隨著債務的約束而收縮。在土地出讓收入下降、債務被關進籠子之后，被捆住手腳的地方政府如何應對？經濟增長是否會面臨新的變數，都值得關注。