行政審批中的公告制度探究

摘 要：結合環評審批實證與規范分析可知，行政審批公告程序的運行存在諸多弊端與不足，公告環節流于形式，常引發諸多紛爭投訴，從而減損了公眾參與制度所應承載的法治意蘊。為進一步規范行政審批程序，減少社會不和諧因素，本文認為，需厘清公告之內涵、類型與價值，對公告的實質要義做學理解構與重塑，完善與實質公告精神相匹配的機制建設。在此基礎上，對在公告的載體選擇、時間設定、方式選取與拓展、實施反饋與責任以及立法保障與改進等方面提出相關的對策建議。

關 鍵 詞：環評審批；公眾參與；公告制度；實質公告

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0062-06

收稿日期：2014-06-10

作者簡介：顧建亞（1971—），女，浙江慈溪人，浙江科技學院社科部教授，法學博士，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系浙江省哲學社會科學規劃課題“健全權力運行制約和監督機制研究”的階段性成果，項目編號：10CGML12YB；浙江省科技廳軟科學研究計劃項目“地方科技立法實證研究”的階段性成果，項目編號：2013C35027。

公告在現代行政中扮演著越來越重要的角色，然而尚未引起理論界和實務部門的充分關注。在行政審批實踐中，公告環節的輕描淡寫常引發諸多的紛爭和投訴，尤其是在環評審批工作中。環評，即環境影響評價的簡稱。按照我國《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》等法律法規的規定，規劃和建設項目需經過環評審批，以保障社會經濟的可持續發展。本文以環評審批規范文件為基點，結合一起環評審批糾紛，對公告方式這一普通而又不平凡的行政管理手段進行探討，希冀能有助于推進審批程序的規范化建設，打造透明服務型政府，保障公眾對政府決策的知情權、參與權和監督權。

一、問題的提出：形式公告還是實質公告

一個地區的環評審批行為規范與否，直接影響該地區的居民健康、環境保護和社會和諧。近年來，地方政府環保部門常接到一些環評審批項目的信訪投訴，如浙江省A市“某小區移動通信基站糾紛”就是其中一則典型案例。A市移動分公司（以下簡稱移動公司）于2005年初在某小區相鄰山坡上建設通信基站并投入使用。因基站距離小區太近，剛破土動工就遭到了小區住戶的強烈質疑和反對，多次向市政府、移動公司反映情況未果。隨著小區入住居民的增加以及基站發射強度的增大（又兼容了聯通和電信），要求拆除基站的呼聲越來越高，該小區業主委員會（以下簡稱業委會）多次與移動公司交涉、向市長公開熱線及市環保局等相關政府部門投訴信訪，但依然沒有實現基站遷址或拆除的愿望，目前仍在維權之中。

該基站建設時，由于國內有關移動通信基站建設的法規尚不健全，基站大多為未批先建，該項目建設前也未辦理環評審批手續。2008年，A市環保局根據省環保廳《全省移動通信基站環評工作協調會議紀要》的要求，對2008年以前的移動通信基站進行現狀環評，集中審批。2009年，移動公司報送市環保局補辦環評手續并得到批準。2011年，業委會向市環保局提出信訪申請，后者對此做出信訪處理反饋意見：基站環評審批手續齊備，輻射檢測結果符合國家標準，環保部門無權拆除或搬遷移動通信基站。

該糾紛的爭議焦點除了對基站安全標準的認定外，更在于基站建設的環評審批程序。移動公司在補辦環評手續時，提交的環評報告書中編寫了《公共參與》一節，主要是提供了一份在本市發行的報紙上刊登的公告，從形式上看，環評審批補辦手續是齊備的。但業委會認為：小區業主沒看到過任何公示，也未見有任何人來征求意見，且相關部門對小區廣大業主的強烈反對視而不見，所謂的“公共參與”只是做表面文章，流于形式而已，并沒有得到真正實施。

既然是合法的審批，為何依然激起民憤民怨并帶來社會的不和諧？這起糾紛暴露了在行政審批中帶有的普遍性問題，就是審批程序中公眾參與的形式主義弊端。公眾參與是環評審批制度的基石，而信息公告是實現公眾參與的前提和基礎。在本起糾紛中，環評活動的公眾參與實際上只是具備了一個公告形式而已，其內容并未被小區廣大業主（受影響群體）所知曉。公告實施的缺陷使行政審批制度中公眾參與的法律價值大打折扣，導致了矛盾糾紛的頻發，進而減損了法治政府的形象。由此不禁質疑，立法確立環評審批公告制度的用意何在？僅僅是作為審批的“一道手續而已”，還是為真正實現審批決策的科學民主？換言之，從立法目的和政府效能考量，公告不應該是形式公告，而應該是實質公告。

二、公告的內涵、類型與價值

公告是行政活動中常見的管理手段，是法定實施主體通過公開告知相關信息的形式以實現特定目標的紛雜法律現象的概稱。根據公告目的和實施階段的不同，一般可分為兩類：一類是不以信息反饋為目的發布性公告。即把信息披露給公眾，讓公眾知悉或者遵守而已，通常是決策后的公告。另一類是以征詢公眾意見為目的的形成性公告。即通過公開信息，征求并吸納公眾意見，以實現行政決策的科學化、民主化、法治化，是形成一個有效行政過程的階段性行為。本文所要探討的是第二類情形，即決策生效前的公告，是作為行政審批權運行中一個重要程序意義而言的。

在我國，公眾參與環評制度確立于2002年制定通過的《環境影響評價法》。“公眾參與”一直都被認為是環評的最基本原則。公眾參與是促進理性形成、容納各種價值立場并實現行政決策自我正當化、合法化的行政程序裝置，該裝置能否發揮既定的功能，最核心、最棘手的問題在于設定和安排合理的參與方式及各種方式的法效力。[1]世界各國環評的公眾參與方式多樣，包括咨詢委員會、非正式小型聚會、發行手冊簡訊、郵寄名單、小組研究、民意調查、設立公共通訊站、發信邀請意見、回答民眾疑問等。[2]2006年，我國原環保總局頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）規定，建設單位申報環評審批應“編制公眾參與篇章”，否則主管部門“不得受理”，建設單位或受委托的環評機構、環保主管部門應當“采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關環評信息”，并在第7至第10條中規定了信息公告的具體要求、內容、方式等，從而確立了環評審批中的公告制度。2008年，浙江省環保廳《關于切實加強建設項目環境影響評價公眾參與工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）對參與形式和適用條件做出了明確規定：“公眾調查和公告公示是環評公眾參與的兩種主要形式”，其中，公眾調查可以采取發放公眾調查表、咨詢專家意見以及召開座談會、論證會、聽證會等，公告則成為公眾調查以外的具有其自身特定內涵和具體運行方式的另一種公眾參與的法定形式。

環評審批中的公告，是指環評實施主體向公眾或受影響群體公開本項目環境影響評價的有關信息并征求公眾意見的活動，旨在使建設項目被公眾或受影響群體充分認可，是協調工程建設和社會影響的重要手段。因實施主體的不同可包括兩個環節或類型：一是建設單位或受委托的環評機構在編制環評文件過程中實施的公告，二是環保部門在審批或者重新審核建設項目環評文件過程中實施的公告。盡管這兩個階段的環評公告在實施主體、時間等方面有所不同，但均包含一定的法治意義：第一，信息公告是實現公眾參與的關鍵環節，是落實和保障公眾環境知情權的重要形式，公告環節出現問題則可能導致整個審批程序的癱瘓。第二，公告將政府權力置于社會監控之下，有助于規范行政許可審批程序，強化行政審批權力的陽光、透明、廉潔運行，減少權力腐敗問題的產生。第三，通過公告聽取多方意見，讓公眾參與審批決策，吸納集體的智慧，使決策更科學、合理，減少紛爭，促進社會和諧。正如美國法學家薩默斯所言：“如果一項法律程序是實現某一好結果的有意義的手段，它就在這一方面成為好的程序。”[3]

三、公告方式的運行癥結分析

（一）公告運行癥結之規范與實例檢視

公告方式及其運行是環評審批公告制度的核心與關鍵，在很大程度上決定了形式公告抑或實質公告之界分。《暫行辦法》規定，建設單位或受委托環評機構可以采取以下一種或者多種方式發布信息公告：⑴在建設項目所在地的公共媒體上發布公告；⑵公開免費發放包含有關公告信息的印刷品；⑶其他便于公眾知情的信息公告方式。《環境信息公開辦法（試行）》規定，環保部門應當公開建設項目環評文件受理情況及環評文件的審批結果，并“通過政府網站、公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。”浙江省的《實施意見》對公告方式在載體、范圍、對象選擇等方面做了細致的規定：“公告公示方式包括：（一）在建設項目所在地的主要媒體（電視或報紙）上進行公告公示；（二）在建設項目所在地、建設項目敏感對象和保護目標的鄉鎮（街道）、村（社區）的公告欄上張貼布告進行公告公示，公告應標識顯明；（三）通過公開、免費發放包含有關公告、公示內容信息的印刷品進行公告公示；（四）在政府門戶網站、環保部門門戶網站等進行公告公示。公告公示方式以第一種或第二種方式為主，其余方式為輔。”

在本文所述的基站糾紛中，移動公司根據“在建設項目所在地的主要媒體（電視或報紙）上進行公告”，選擇了在本市報紙上刊登公告。其程序雖符合規定，但小區業主卻對公告的實施并不知情，問題出在哪里？由此可見，公告方式運行的實效性亟待檢視與反思。第一，報紙的信息普及程度受到了挑戰。隨著網絡的普及和應用，報紙的受眾大幅減少，公眾一般偏愛網上瀏覽新聞，因此小區業主未接觸到該報紙的可能性是很大的。第二，公告標識不明顯。根據省環保廳給小區居民投訴時的答復，公告公示應該考慮在敏感地方的可見處。然而，該基站環評公告刊登在報紙一個不起眼的角落里，公告內容中亦未出現小區名稱，即便業主們看到報紙，也很容易忽略此公告。第三，移動公司采用單一的公告形式，也在一定程度上降低了小區業主了解公告信息的概率。第四，移動公司在沒有收到反饋信息的情況下直接做出小區業主沒有意見的結論，是否合理？第五，行政審批決定做出前，有否通過一定方式的公告，對此，小區業主都不知情。第六，小區居民雖不知悉公告一事，但對基站的強烈抗議一直沒有停止過，并通過市長熱線、聯名信、投訴信訪等多種途徑表達了意見，為何沒能作為公告的反饋意見而被吸納？

（二）癥結之成因剖析

基站糾紛中的環評公告引發諸多質疑，原因是多方面的：

第一，立法考量不周。⑴基于公共傳媒的局限性，為保障信息的真正傳達，多種公告方式的兼用是有其現實需要的，但《暫行辦法》規定：“可以采取以下一種或者多種方式發布信息公告”，其中“或者”一詞給了建設單位或受委托環評機構采用單一公告形式提供了合法依據。⑵立法運用一些不確定的法律概念，如“便于公眾知情”、“在建設項目所在地”、“標識顯明”等，不能給實際操作中公告載體的選擇和實施范圍框定一個清晰指向，為公告實施主體避實就虛提供了可能。其結果往往使公告最終演變為單純的信息公布，公眾參與因公告實施缺乏雙向互動交流而成為可望不可及的“空中樓閣”。

第二，審核中重形式、輕實質。很多情況下，環評在立項過程中并沒有起到真正的把關作用。如浙江省環保廳《建設項目環境影響評價文件審批》（以下簡稱《審批》）規定，建設單位在申請辦理建設項目環評許可時，應向受理中心提交“建設單位關于項目的公示材料”，但對公告內容是否被知曉，有無反饋意見，公眾意見如何處置等有關公告實施的實際效果沒有明確的要求，公告的法律價值尚停留于程序運作機理層面。其實早在我國《水污染防治法》和《環境噪聲污染防治法》中已規定：“環境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見”，可見環評公告之立法目的是要確保公眾知曉，征求公眾意見，以便改進和完善項目設計或中止項目建設，避免環境危害和矛盾沖突的發生。據悉，“中國目前的基本建設項目環境評價通過率達到99%”，[4]環評審批重形式輕實質的跡象可從中管窺一二。

第三，先建后批的被動。基于立法的滯后，基站遍地開花的事實以及經濟效益的考量，審批機關主要通過補辦環評手續使既有項目合法化。一般情況是逢報必批，對周圍群眾意見、布點規劃的合理性等因素考慮不周，難以保障項目受影響群體在審批過程中享有公平權利或均等機會。近年來，為支持移動通信運營企業的發展，一些地方基站審批工作做到了及時快捷方便，在初審階段放寬條件，提高辦事效率，縮短辦事時限，而將主要精力放在移動通信基站的驗收上。[5]然而“請神容易送神難”，效率保證不了質量，諸多的投訴和紛爭使行政審批工作陷入了被動的處境。

四、從形式到實質：完善環評審批公告的對策

（一）實質公告之要義追問

公告是開啟公眾參與之門，公告不及，遑論參與。就現狀而言，形式公告近在咫尺，實質公告卻遠在天涯。進言之，公告作為公眾參與制度的程序表征，其象征意義遠遠大于現實意義，其實質要義長期不被關注和追問。這是因為“在我國多數行政法學者看來，公告是向不特定的多數人宣告一定事實或事件的行為，本身不產生任何法律效果。”[6]德國行政法學家毛雷爾也認為：“公告本身沒有包含處理行為，而是確認已經存在的事實，即義務或限制產生的前提條件。”[7]

公告雖是一項程序性行政行為，但也會對公眾尤其是受影響群體的權利義務產生影響，是保證實體權利義務內容得以實現的過程行為。若偏重公告的形式意義而忽視其實際效應，就可能直接引發人數眾多、社會影響突出的群體性行政爭議。因此，加大環評審批信息的實質性公開力度，是當下實現公眾參與的重要環節。從浙江省相關政策文件看，公告被作為一個實質性程序而備受重視，如《實施意見》強調“嚴格做好環評階段的公告公示工作”。《審批》規定“按照許可條件對申辦材料進行實質審查”。然而，如何進行實質審查？現有規范性文件未能明細。筆者認為，需要對實質公告的內涵進行理性、公正和清晰的界定。

第一，實質公告是以價值為取向的。“行政許可不僅關系到經濟問題，而且直接關系社會穩定和人們的社會道德價值觀問題。行政許可制度是否科學、合理，關鍵在于其所確立的價值取向，有什么樣的價值取向就有什么樣的制度。”[8]公眾是否得到了充足的告知是政府決策之公正價值的主要體現。[9]在審批程序中，通過環評公告實施，征求意見，集思廣益，能有效彌補環評工作中單純技術研究的不足，促進理性決策和達成共識，保障公眾基本權利，增進社會民主，最大限度地體現項目的綜合效益和長遠效益。

第二，實質公告應包括信息公開與反饋兩方面。公開或公布，是將事情的內容暴露于公眾，完全不隱蔽。形式公告只是做到了信息的公開，雖符合法定程序卻不能保障公眾的真正參與和受影響群體的合法權益，不能充分體現公告應有的程序正義。實質公告除法定性與公開性之外，還應具備周知性和非單向性的特點。公告的周知性即公告內容為大眾所知曉，若公告后信息仍不為公眾所了解，則不能稱之為實質公開。因公眾參與以通過“溝通、協商、對話、互動”促進政策形成為核心內容，[10]故公告實施主體應期待被告知對象的信息反饋，或得到認可，或提出意見建議，這就是公告的非單向性。即便沒有意見也要有相應的說明材料，或是在確認公眾已收到信息的情況下方可推定沒有意見。

（二）公告運行機制的改進

要實現實質公告的法律價值，勢必催生公告方式的改進，完善與實質公告精神相匹配的運行機制建設。具體而言包括以下內容：

第一，公告載體的選擇。對此問題，立法規定頗為籠統，比如“在建設項目所在地的公共媒體上發布公告”，其中，“建設項目所在地”是一個不確定的范圍，是街道還是城市？沒有明晰的標準，從實際運作看，只要是本市的報紙、電視均可。但對受影響的特定群體而言，“本市行政區域內”的范圍依然偏大，信息發布聚焦不夠。因此，要根據受影響群體的分布范圍、數量等具體情況而選擇公告載體，比如針對相對聚集的特定利益關系人，可以選擇小區公告欄、傳單等，以確保信息的切實傳達。

第二，公告時間的設定。根據《暫行辦法》規定，環評公告時間不得少于10個工作日。但從實際運作看，基本采用了10日的下限，時間頗為倉促，因為公眾在信息公布前對內容并不知情，信息公布后也往往難以及時知曉和充分醞釀建議。一般地，通過交流、協商集結在一起所反饋的意見，相比它們零散的存在，其份量和清晰度是不一樣的。國外的做法是以30天為主，且多為羈束性規定，如美國《國家環境政策實施程序條例》規定“主管機關征求意見的期限為30日”。日本《環境影響評價法》規定“在一個月內供公眾閱覽”。在我國，結合行政效率以及兩次環評公告等因素的考量，建議以20天為宜。

第三，公告方式的選擇。需要針對不同情形做出不同的選擇和安排。具體而言：對不特定的公告對象，采用公共媒體（報紙和電視）；對于特定群體，至少需要在公共媒體（報紙和電視）、公告欄、宣傳單中選擇兩種方式的結合。或者從公告流程設計上考慮：把報紙、電視和網絡的公告作為預先準備階段，一段時間后再實施正式公告，正式公告應采用特定區域公告欄、特定對象發傳單或其他便于公眾知悉的方式。

第四，公告方式的拓展。立法用兜底條款規定了公告可以采用其他“便于公眾知悉”的方式，從國外的普遍做法看，還可采用寄送公告。比如美國，在一般情況下，公告發布在《聯邦公報》上，但如果受影響群體數量較少（比如只有10個公司）的情況下，行政機構需要提供單個通告給每一個利益相關人。[11]德國《行政程序法》第69條規定，如果行政決定的受送達人超過300，以及收件人不明確的行政行為，應采取在官方公報和地方報紙上刊登公告的方式送達，而沒有必要個別傳喚和通知，也就意味著300人以下可采用寄發方式。在我國，筆者認為，凡涉及嚴重危害人身健康的項目應增設公告的寄發方式。具體而言，如果受影響群體是有代表組織的，比如小區業委會，則直接寄給業委會；如果是數量較多的分散個體，則可以考慮選取典型代表寄發公告，比如對離基站最近的小區業主寄發公告。

第五，公告實施的反饋。首先，如果建設單位遞交的公示材料中沒有反饋意見的，審批機關需核實情況，一旦發現沒有依法實施公告或公告流于形式、弄虛作假等情況，該公告公示材料不具有法律效力。其次，建立公告反饋整合機制。基站糾紛所涉及的小區業主多次通過熱線電話、部門走訪等方式投訴，都未被視作反饋意見而引起應有的重視。筆者建議，對同一建設項目的公眾要求和建議等要匯聚到相應的審批機關，并根據實際情況可視作對公告的反饋意見。

（三）公告實施的立法保障

為更好地服務新一輪行政審批制度改革，應進一步完善公告制度的立法。近年來，浙江、上海、廣州、深圳、汕頭等地專門制定了公眾參與或公告制度的行政規章，如《廣州市規章制定公眾參與辦法》、《深圳市人民政府公告管理規定》等，雖有可借鑒之處，但均未能解決公告方式存在的種種弊病。筆者認為可從以下幾方面考慮：第一，明確公告方式的具體適用條件，相應地提升公眾對公告方式的選擇權和影響力。第二，梳理現有的規范性文件，對不確定法律概念和內容不一致等情形，應在規范體系內通過法律解釋等尋求解決之道，以方便統一執法。第三，加強職能部門之間的合作，防范規則制定和政策執行的矛盾沖突。第四，盡可能明確具體期限而不用諸如“不少于10日”等開放式的規定，以減少程序裁量，防范行政恣意。第五，明確規定承擔責任的具體要件、形式、程序等，保障責任條款的可操作性，以進一步保障實質公告的有效落實。

【參考文獻】

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[11]William F.Fox.Understanding Administrative Law.New York：Matthew Bender&Co；5，2011.

（責任編輯：徐 虹）

Abstract：Combining with the empirical and normative analysis of EIA approval，we can see that the operation of public notice in the administrative approval has so many shortcomings.The formalism of public notice often leads to disputes and complaints；accordingly the legal value of public participation system is impaired.To further standardize the administrative approval procedure and reduce the social disharmony，this article thinks that it is important to clarify the connotation，type and value of public notice，to deconstruction and remold theoretically its substantive meaning and to perfect the mechanism construction which matching its spirit.Based on these，this article puts forward some countermeasures and suggestions in these aspects：choosing the carrier of public notice，setting the time，choosing and expanding the methods，implementing the feedback and responsibility，protecting and improving the legislation，etc.

Key words：EIA approval；public participation；public notice；substantive notice