吉林省行政執法熱點、難點問題解析與對策研究

摘 要：在深化行政執法體制改革的大背景下，準確把握當前吉林省行政執法工作中面臨的熱點、難點問題，認真剖析其原因，最終做到對癥下藥，既有利于不斷提升全省依法行政的質量和水平，也有利于將法治吉林建設不斷推向深入。

關 鍵 詞：行政執法；依法行政；執法體制

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0030-05

收稿日期：2014-05-05

作者簡介：烏洗塵（1980—），男，內蒙古通遼人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）法學教研部副教授，研究方向為行政法學。

良好的法治環境是地方核心競爭力的重要組成部分。吉林省要實現又好又快發展，法治環境既是強有力的制度保障，也是優化發展環境的關鍵。法治的重心在于依法行政，而依法行政的重心在于行政執法。一般認為，行政執法是指國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權的過程中，依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動。為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會和吉林省十屆三次全會精神，筆者著眼于吉林省省情，在進行充分調研的基礎上對當前制約吉林省行政執法工作的關鍵性因素進行了剖析，以期為新形勢下不斷提升行政執法質量和服務水平提供思路。

一、近年來吉林省行政執法工作取得的成效

2004年3月，國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》對建立行政執法機制、規范行政執法行為做了全面系統的規定；2008年5月，國務院發布的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》對市、縣政府嚴格行政執法提出了更具體的要求。按照國務院部署，吉林省先后制定了《吉林省規范行政行為建設法治政府若干規定》和《吉林省2005-2009年依法行政規劃》，兩次修訂《吉林省人民政府工作規則》。全省各執法部門認真貫徹國務院和吉林省委、省政府精神，按照全面推進依法行政的要求，多管齊下，使行政執法效能不斷提高，行政執法建設取得了明顯成效。具體表現為： 一是執法體制改革不斷深化。近年來，吉林省33個市、縣及經濟開發區開展了相對集中的行政處罰工作，從體制上解決了城市管理多頭重復執法問題；[1]建立了執法部門聯動機制，對發現的行政違法問題及時加以解決，取消20項行政事業性收費，降低117項收費標準。二是行政執法行為得到進一步規范。健全行政執法主體資格制度，嚴格按照法定程序行使權力和履行職責；有效遏制了亂罰款、亂收費、亂攤派和多頭執法、重復執法等行為；建立行政執法案卷評查制度；對各類行政處罰、許可案卷進行了評查。三是執法巡檢考評力度不斷增強。近年來，吉林省政府組織相關部門對全省行政執法的熱點、難點和老百姓關心的問題進行了六次大規模的行政執法檢查和依法行政考評，規范了行政執法部門的執法行為。此外，多次召開行政管理相對人座談會，有效解決行政執法中存在的突出問題。四是行政相對人的合法權益得到了維護。在全省開展了“行政執法熱點追蹤”活動，辦理群眾投訴舉報案件3726件。圍繞土地、林地、拆遷補償、房屋登記等侵害群眾合法權益的突出環節，加大行政復議工作力度，及時糾正了一批違法、不當的具體行政行為，依法化解了大量行政爭議，在維護經濟社會秩序、保護人民群眾合法權益方面發揮了重要作用。

二、當前吉林省行政執法工作存在的突出問題及成因

在充分肯定成績的同時，也需清醒地認識到，比照吉林省振興發展的實際需要與群眾的期盼，吉林省的行政執法工作還存在不少問題。突出表現為：

（一） 執法主體有待整合，人員素質仍需提升

⒈執法主體及人員設定不夠協調。根據我國《行政處罰法》的相關規定，行政執法主體的設置應具有法定性。即執法主體只包括國家行政機關、法律法規授權組織或行政機關委托的組織。目前，吉林省多數地區對行政執法主體的設定較為規范，一般均會定期對行政執法主體進行公示公告。但由于各地區執法環境和狀況各異，個別地區仍存在著執法主體設定和人員配備不夠科學的現象。如吉林省白城地區現有行政執法主體395個，其中，白城市本級有行政執法主體70個，洮北區有27個，大安市有72個，洮南市有70個，鎮賚縣有106個，通榆縣有50個。而據2007年對“全國市縣政府依法行政情況”的一次調查顯示，在357個市級政府和2793個縣級政府中，平均每個市級政府有60余個行政執法主體；平均每個縣級政府有40余個行政執法主體。[2]近年來，盡管行政執法主體數量呈現出不斷上升的趨勢，但從上述數據看，白城地區（一區、兩市、兩縣）行政執法主體的數量（除洮北區外）普遍高于國家平均數值。

此外，白城地區一些市縣還存在著行政執法主體與行政執法人員數量成反比的現象。截至2013年末，白城地區共有行政執法人員6097人，平均每個執法主體大約15人。而據調研結果看，洮北區執法主體數量最少（27個），僅占白城地區的6.8%，但平均每個執法主體人員數量卻達到28人；鎮賚縣執法主體數量最多（106個），占白城地區的27%，但平均每個執法主體人員數量卻最少，只有8人；通榆縣雖僅有50個行政執法主體，但執法人員卻高達961人。凡此種種，我們有必要深思：在行政執法領域是否意味著執法主體和執法人員越多越有利于解決執法中的難題？在執法主體和執法人員數量的配備上該如何設置才更加合理與均衡，更適合本地執法的實際需要？在同等情況下，一些縣城在編制、人員配備上設定的執法主體或人員數量何以比地級市還要多？這些執法主體或執法人員的資格是否符合國家法律、法規的規定？但毋庸置疑，在行政執法領域，如果執法主體過多，難免會產生權責交叉、多頭執法等問題，這對于地方集中執法權和產生高效權威的執法效能是不利的。

⒉執法人員學歷偏低，業務水準有待提高。執法，顧名思義執行法律。行政執法人員的業務水準主要表現為法律素養。具備較高的文化水平和擁有專業的法律素養是做好執法工作的必備條件。據調研，湖南省現有行政執法人員約14萬人，多數執法人員的學歷在大專以上。其中，30%的執法人員擁有法律專業出身或者具有法律專業背景。而當前吉林省有行政執法人員約10萬人，多數執法人員的文化程度普遍集中在高中至專科學歷。本科以上且具備較高法律素養的執法人員比例很低。以通化地區為例，在8500多人的行政執法隊伍中，大約90%的執法人員屬于高中至大專之間的學歷，本科及以上學歷的不足10%。法律專業或者擁有法律專業背景的行政執法人員僅占11%；白城地區的情況也基本類似。在6000多人的行政執法隊伍中，法律專業出身或具有法律專業背景的執法人員僅占10%，即10人中大約只有1人真正系統學過法律。至于本科以上學歷且是法律專業出身的執法人員更是鳳毛麟角；在白山市的執法人員中，僅有30%擁有中專、大專學歷，至于法律專業出身的更是少之又少。

當然，不可否認，近年來，吉林省執法部門通過正規專業考試錄用的執法人員呈逐年遞增趨勢，為執法隊伍增添了“新鮮血液”。但與人員數量龐大的執法隊伍相比，這些“新人”所占的比重顯然比較低，數量比較少，還遠不能滿足當前執法活動的迫切需要。在實踐中，一些執法人員法律素養低、業務能力差，面對諸多專業化程度較高的執法需求往往顯得力不從心。有的執法人員常以行政相對人在執法過程中的態度來決定處罰的輕重，常把行政相對人的陳述、申辯行為當做態度不好，加重處罰。此外，一些執法部門中不具有執法資格的臨時工、合同工、聘用人員以及社會閑散人員參與執法的情況也時有發生。由于這類人員沒有經過任何專業執法培訓和考核，加之執法理念陳舊，常常引發野蠻、粗暴執法，進而導致社會矛盾激增。

（二）執法理念有待轉變，執法行為仍需規范

在近三年吉林省通報的32起“涉軟”案件中，有29起直接或間接與執法行為不規范有關。越到基層，執法越隨意，越不規范。[3]具體表現為：

⒈執法態度過于強硬，柔性操作欠缺。在通常情況下，對于行政執法中遇到的問題只要明之以法，曉之以理，動之以情，工作到位，行政相對人大多會接受和履行處罰決定。但有的執法人員將行政相對人僅僅看作是被管理者或被管制對象，方法簡單，態度粗暴，甚至出現辱罵、毆打行政相對人的行為。

⒉自由裁量權濫用現象突出，執法不公凸顯。據調研，自由裁量權濫用的典型表現就是不分具體情況，不考慮社會危害性，一律按上限處理。當主管領導簽字同意減輕處罰時，再按中限或下限處理，形成了事實上的“行政議價”。此外，有的執法人員執法不公，看人下菜碟甚至擔當保護傘。在調研中有被訪者反映：“地稅局上我這亂收稅，這么多家飯店，有熟人就不收，沒熟人就收。你不交就直接通知法院封你店。”

⒊執法謀私現象仍然存在，缺乏有效監管。利用工作之便吃、拿、卡、要等行為時有發生。在調研時有企業負責人反映，有的執法人員專挑節假日臨近時到企業檢查，找各種理由暗示企業呈上“紅包”，有時“紅包”里的數目不符執法人員心理預期都很難過關。這種執法謀私行為在給企業造成過多負擔的同時，也嚴重損壞了執法隊伍的形象和政府的形象。

⒋執法程序不夠規范，侵權現象頻發。突出表現為多頭執法或重復處罰。2013年7月，有媒體報道：長春市民于先生違法停車，前后間隔不到一小時卻被同一位民警開出兩張罰單。于先生始終想不明白：“車停在原地沒動，為啥罰了一次還要再罰一次？”[4]

（三）執法經費缺乏保障，與罰沒掛鉤仍未禁絕

⒈執法經費無保障。據調研，由于財力有限，吉林省一些經濟欠發達地區將執法經費包含在辦公經費中，沒有專項執法經費；有的地區由事業編制組成的執法人員中還有大約24%的人員經費屬于自收自支。于是罰款或收費就成了一些執法部門彌補經費不足乃至創收的主要手段，有的甚至成為地方財政增收的主渠道之一。比如前幾年吉林省某縣級市公安局將罰款數額作為考核干警的重要依據，還規定將罰款的10%返還給個人，20%獎勵給執法單位。于是一些干警千方百計尋找罰款對象亂罰款。

⒉執法經費保障低。近年來，為優化經濟發展軟環境，中央和省級政府對大量行政事業性收費項目或取消或降低收費標準，這在一定程度上縮小了執法部門檢查收費的范圍。同時，一些執法部門通過多年整改，逐漸規范了收費和罰款行為，使各項收入呈逐年下降趨勢，但工資標準卻在逐年上調，導致一些執法部門經費出現嚴重短缺現象，正常運轉受到嚴峻考驗。

三、深化行政執法體制改革，推進法治吉林建設

客觀地講，當前吉林省行政執法中存在的一些問題，既有體制、機制不健全的原因，也有公民、法人和其他組織法律意識不強的原因，但在很大程度上是由于執法部門及其人員執法不規范造成的。為此筆者建議：

（一）規范執法主體及人員，重視執法培訓和學習

⒈嚴格執行執法主體資格審查制度。新設立的執法主體應有明確的法律依據。在對執法主體資格進行定期審查和清理的過程中，尤其應對事業單位執法主體的資格進行嚴格審查。當前吉林省有三分之一左右的執法主體屬于事業編制，如通化市執法主體中44.3%屬于事業編制。對此，筆者建議，對不合法的主體應及時撤銷，對合法的主體要及時向社會公告。

⒉嚴格執行執法人員資格認證制度。執法靠的不是人海戰術，執法人員不在多而在精。首先，要嚴格把好準入門檻。對進入執法隊伍的人員要注重對其品德、學歷和法律素養的考察；其次，嚴格執行執法人員資格認證和持證上崗制度。著力把“三好一踏實”（政治好、品質好、業務好、工作踏實）的人員充實到重要的執法崗位，塑造良好的執法形象。對執法隊伍中的“害群之馬”要堅決清除；再次，對聘用的履行執法職責的合同工、臨時工等要立即清退。任何地方和部門都不得以行政管理事務過多為由繼續招募合同工、臨時工擔任行政執法工作。

⒊高度重視學習和培訓，切忌形式主義。近年來，吉林省各相關部門在執法證件換發前一般都會對本地執法人員進行分期分批培訓和考核。但囿于培訓時間和考核形式的限制，有的往往流于形式。此外，吉林省政府要求“從2011年開始，加大對政府工作人員特別是行政執法人員的培訓力度，縣級以上政府每年至少要舉辦兩期依法行政專題研討班”。[5]而據調研，個別地區由于種種原因根本沒有落實。建議這些地區能夠真正重視學習和培訓，不再是抵觸或被動應付。

（二）更新理念和方法，剛性執法，柔性操作

⒈更新理念，注重執法為民。執法為民是社會主義法治的本質要求。在實踐中，堅持以民為本的理念，首先就表現為深入群眾，善于聽取行政相對人對執法的意見或建議，充分尊重和保障行政相對人的合法權益；其次，堅持以民為本的理念絕不等于人情化執法。堅持以民為本的前提是執法時堅持“合法性原則”，不是法外施恩，是在“合法”的前提下爭取“合理”，是合法性與合理性的有效結合。因此，在操作的過程中要把握好“度”，避免異化為“人情化”執法。

⒉更新理念，推廣柔性執法。柔性執法是人們在對過去及現有的執法改革模式反思的基礎上對行政執法模式的重新設計。柔性執法是一種“平和、理性、文明、規范”的執法，能夠適度減少執法的強制力，有效減少執法中的對立情緒，防范、化解行政爭議和糾紛，有助于實現法律效果與社會效果的統一。在執法各環節不應以罰代管。要加強與行政相對人的溝通，注重說清事理、說透法理、說通情理。如2013年長春城管劉偉與“瓜子老太”的故事就將執法的“剛”與人性關懷的“柔”做了最好的詮釋。[6]但也應看到：要想從根本上破解執法難題，還需不斷建立健全與執法配套的法律制度和機制，從疏導、管理、規范等多方面加以解決才是良策。2010年6月，上海市出臺了《上海市人民政府關于進一步規范和加強行政執法工作的意見》和《上海市行政執法人員執法行為規范》兩個規范行政執法的文件，明確針對行政執法人員要著力推行柔性執法，這在全國省級政府中是第一家，值得吉林省借鑒學習。

（三）健全制度，加強立法，嚴格規范執法程序

⒈堅決落實罰繳分離制度。罰繳分離要求行政執法部門依法對違法者實施行政處罰時不得自行收繳罰款，執法人員不得直接收取罰沒款項（法律有規定的除外），而只能向行政相對人開具行政處罰決定書，由行政相對人持行政處罰決定書到指定的代收銀行繳納罰款。各級執法部門及其人員應按照《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》和《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》的要求，嚴格遵守和執行罰繳分離制度。如果執法部門及其人員違反規定，強迫行政相對人向執法部門直接繳納罰款，其罰款決定無效，行政相對人有權拒絕繳納罰款；同時，對違反執法程序，侵害行政相對人利益、造成嚴重后果的，要依法追究相應的責任。

⒉嚴格規范行政自由裁量權。古諺云：“法貴明易”。行政自由裁量權是行政執法的核心內容。對行政執法進行規范，從嚴格意義上講就是規范行政自由裁量權的使用。首先，應建立健全比較全面的行政自由裁量權基準制度（不僅僅針對行政處罰）。規范行政部門的執法尺度，科學、合理地細化并量化行政自由裁量權，從制度上避免執法的隨意性、選擇性和機械性。其次，應準確掌控好行政自由裁量權行使時的“度”。處理好自由與限制的關系，在合法性與合理性之間掌握好平衡。近年來，吉林省一些地方和部門對行政處罰自由裁量權基準制度進行了積極探索。2013年2月1日施行的《長春市規范行政處罰自由裁量權實施辦法》對長春市各行政處罰實施機關行使行政處罰自由裁量權進行了嚴格的細化、量化；2013年5月1日施行的《吉林省規范行政處罰裁量權辦法》更是從全省的角度對地方各級人民政府所屬行政處罰實施機關行使行政處罰自由裁量權的細化、量化問題做出了原則性規定，具有一定的指導意義。

⒊加快行政程序立法步伐。目前，我國還沒有出臺統一適用的《行政程序法》。2010年4月，《湖南省規范行政裁量權辦法》出臺，重點對行政處罰等八類行政行為的裁量權進行了控制和規范，是目前國內所有規范行政裁量權政策措施中適用范圍最廣的一個。[7]而吉林省立法相對滯后，至今沒有類似規章的出臺，還僅停留在對行政處罰自由裁量權的規范上。

（四）不斷完善行政執法經費保障機制

⒈行政執法經費應納入財政預算。2013年5月，《黑龍江省規范行政執法條例修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）正式向社會征求意見，根據《草案》的規定，執法的目的不是罰款，各級人民政府應當將行政機關和依法授予行政執法權的組織履行法定職責所需經費納入財政預算，予以保障。將行政執法經費納入財政預算，要求各級政府應繼續深化以部門預算、國庫集中收付等為主要內容的公共財政體制改革。根據行政執法部門履行職責的實際需要，妥善安排經費，為行政執法部門開展執法工作提供充足的財力保障，并隨著財政收入的增長逐步加大對行政執法部門經費保障的力度。具體來說，就是要將行政執法所需經費納入各級財政預算，統一管理，對行政執法部門實行全額預算管理，充分保證其人員經費和日常運轉經費。其中，對行政執法部門編制內人員的工資、津貼要保證按時、足額撥付。對行政執法部門開展執法檢查、行政許可、行政處罰等行政執法業務所需的正常公用經費要給予重點保證。避免出現”河南省濟源市城管集體上訪”類似事件的發生。

⒉落實收支兩條線管理制度。一是嚴格執行《行政處罰法》和《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》的相關規定，督促有關單位通過代收銀行將罰沒收入直接、全額上繳同級財政國庫，納入預算管理，任何行政執法部門和行政機關都不得設立任何形式的“小金庫”；二是各級政府和財政部門均不得對行政執法部門下達收入計劃或者變相下達罰沒指標。罰沒收入本身不是執法的目的，罰沒收入的數量取決于執法的實際情況；三是行政執法部門的業務經費、人員工資和福利待遇由同級財政部門列入部門預算，根據行政執法的實際需要予以安排和保障。不得以任何形式與行政執法部門的罰沒收入上繳情況掛鉤。在實踐中，各種形式的“以收定支”如按比例返還或者超基數返還本身都是違法行為，都與行政執法經費保障制度的精神嚴重背離。

（五）強化監督和問責，把制度約束落到實處

⒈重視輿論監督。只有群眾監督政府，政府才不會懈怠。要完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監督渠道，依法保障群眾監督的權利；要大力支持傳統媒體、引導網絡媒體對違法行政行為予以監督和曝光。

⒉強化主管監督。輿論監督能夠發揮一定的作用，但根本問題是法治。各級執法主管部門要以《吉林省行政執法監督辦法》為依據，真正把“嚴格規范公正文明執法”落到實處，對執法展開常態化監督；此外，還要重視法制、監察等部門的專門監督。如吉林省法制辦實行的“執法監督員制度”就對全省行政執法情況起到了有力的監管作用。

⒊將問責落到實處。監督只有與責任追究相結合才能取得實效。2009年7月，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》施行后，各地有關問責的規章制度逐漸出臺。但遺憾的是，在省級行政問責立法上吉林省還屬空白，應加快推進；此外，對因違法行政造成矛盾激化的單位和人員絕不姑息，應將行政問責落到實處并及時向社會公告。

【參考文獻】

[1][5]王儒林.在全省依法行政工作視頻會議上的講話[R].2011-03-01.

[2]宋大涵.依法行政輔導讀本[M].中國法制出版社，2011.170.

[3]吉林省紀委.關于當前我省軟環境狀況的報告[R].2013-02.

[4]長春男子車停“道邊”一小時被貼兩張罰單[EB/OL].新文化網，http：//news.xwh.cn/news/system，2013-07-26.

[6]長春：“城管”為“瓜子老太”徇私[EB/OL].人民網，http：//politics.people.com.cn，2013-07-31.

[7]]湖南省政府法制辦編.湖南省規范行政裁量權辦法釋義[M].法律出版社，2010.

（責任編輯：高 靜）

Abstract：In the background of deepening the reform of the administrative law enforcement system，we should accurately grasp the hot and difficult issues that we faced in the work of administrative law enforcement in Jilin province，and seriously analyzes their reasons，in order to finally solve the problems suitably.It is not only good for constantly improving the quality and level of administration according to law in Jilin province，but also good for constantly pushing further for the construction of the rule of law in Jilin province.

Key words：administrative law enforcement；hot and difficult issues；the system of law enforcement