食品安全：政府的市場監管不能缺位

摘 要：本文在分析了食品安全存在的突出問題和矛盾后認為，食品安全問題產生的深層原因是由于食品生產、加工和銷售者的道德失范，法律法規、政策的缺憾以及監管主體的不作為和消費者法律意識的淡薄、維權意識的缺失所致。因此，要實現食品安全目標，應當完善相關的法律和政策，創新監管措施和手段，借鑒國外的成功經驗。

關 鍵 詞：食品安全；政府；市場監管；缺位

中圖分類號：D922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0024-06

收稿日期：2014-06-13

作者簡介：宋惠玲（1962—），女，黑龍江齊齊哈爾人，大慶師范學院法學院教授，碩士，研究方向為知識產權和經濟法。

基金項目：本文系大慶哲學社會科學規劃項目“關于食品藥品質量監督問題的研究”的階段性成果，項目編號：DSGB2013010。

我國食品藥品質量問題已得到了國家的高度重視。從藥品方面看，2001年重新修訂了1984年制定的《藥品管理法》，國務院配套制定了《中華人民共和國藥品管理法實施條例》，并且“藥監部門在整理建國以來藥品監督管理法規和規章的基礎上，重新修訂或制定了涉及藥品生產、經營、使用和藥品包裝、廣告等方面的規定，這些部門規章和各類規范性文件一并構成了我國藥品監管法律法規體系的重要組成部分。從食品方面看，《食品衛生法》規定，食品安全以符合衛生條件為基本標準，要求食品應當無毒、無害，符合應有的營養要求，食品生產經營過程必須保持內外環境整潔，采取消除蒼蠅、老鼠、蟑螂和其他有害昆蟲及其孳生條件等措施，并將食品衛生監管權授予衛生部門。另外，為提高我國產品質量的總體水平，落實產品質量責任，保護用戶及消費者的合法權益，在實行市場經濟初期制定并公布了《產品質量法》和《消費者權益保護法》，并分別于2000年和2013年先后修訂了《產品質量法》、《消費者權益保護法》。這些法律法規的修訂，以提高產品質量監督管理水平和實效為出發點，為建立企業產品質量約束機制，防止劣質產品的生產和銷售，維護市場秩序，充分保護消費者合法權益起到了積極作用。針對社會公眾對保健食品需求增加的現狀，2003年組建了國家食品藥品監督管理局。2008年國家食品藥品監督管理局劃歸衛生部所屬。2009年制定并公布了《食品安全法》和《食品安全法實施條例》，足見國家對食品衛生和食品安全的重視，同時加大了對有損健康的不安全食品的處罰力度。我國還出臺了多部食品藥品質量標準以及監管等方面的部門規章及地方性法規。為加強對藥品食品在生產、銷售、流通等環節的違法犯罪的處罰，我國《刑法》第140條和第150條規定了生產、銷售偽劣商品罪，其中包括對生產銷售假藥劣藥、生產銷售不符合安全標準的食品、生產銷售有毒有害食品等違法行為相應的刑事處罰，對違法行為人可判處有期徒刑、無期徒刑直至死刑，并處罰金等。因此，可以說，我國目前已形成了比較完備的食品藥品生產、銷售的質量、衛生、監管和處罰的法律法規體系，對違法行為能夠做到有法可依。與立法不斷完善和加強形成反差的是，我國因食品藥品安全問題引發的法律糾紛不是在減少而是在增多，不斷見諸報端的社會熱點問題，很多也與食品、藥品有關。因此，本文從食品監管問題入手，分析我國食品藥品監管存在的問題和不足十分必要。

一、我國食品生產、加工、銷售過程中存在的突出問題

⒈缺乏嚴格的食品安全標準。我國食品安全標準存在交叉、重復、矛盾等問題。依據《標準化法》第6條的規定，產品標準分為國家標準、行業標準、地方標準。企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，應當制定企業標準，國家鼓勵企業制定嚴于國家標準或者行業標準的企業標準，在企業內部適用。作為指導各類生產者包括食品生產者的《標準化法》，如果要求產品標準分為不同層次就會導致不同地方標準存在交叉、沖突的情形。食品生產不強制要求企業參照國際通行標準進行生產，企業自然也不會給自己增加過多的負擔，使用更高的標準生產、加工食品。“在對無安全標準的食品進行監管時，某些食品即使被認定不合格，也無法認定是否全部違反標準，從而無法進行處罰，讓不法分子鉆了空子。同時，有些地方政府部門出于稅收、人情、社會影響等種種考慮，還存在一定的地方保護主義。有的甚至還為企業隱瞞食品安全隱患。這些做法還讓守法企業感到吃虧， 導致對違法行為的效仿。”[1]“早在20世紀80年代初，英、法、德等國家采用國際標準已達80%，日本國家標準有90%以上采用國際標準，發達國家目前采用國家標準面更廣，某些標準甚至高于現行國際食品法典委員會標準水平。而我國國家標準僅有40%左右等同采用或等效采用了國際標準，食品行業國家標準的采標率只有 14.63%。”[2]我國食品生產的標準要么沒有規定是否可以添加某類添加劑，而一旦添加了某種添加劑，其是否構成違反食品生產標準也沒有認定的依據，在應當明確的食品生產標準中也沒有規定可以添加的添加劑；要么規定食品生產可以添加某種物質，但或者沒有量的規定，或者有量的規定，可是量的規定不是高于國家標準，就是高于國際標準，標準不嚴格。對食品添加物給人身帶來的潛在危害警惕不足；大量食品的生產沒有標準，比如個體戶、家庭小作坊等生產加工的水產品、禽蛋類產品、畜牧產品、肉食熟食產品、米面及米面食品、蔬菜瓜果梨桃等，這些產品關系到成千上萬人的健康；現有的標準陳舊且遠遠低于國際標準。

⒉我國食品監管體制不統一，行政監管主體多，缺少行業自律組織。食品監管體制經過了多次改革和調整，目前有監管食品安全職能的主要部門包括：一是衛生部，設立食品安全綜合協調與衛生監督局，負責食品安全重大事故查處和衛生行政執法；二是農業部，通過設立市場與經濟信息司來負責農業部農產品質量安全管理事項的協調、決策和工作部署；三是國家工商行政管理局，通過設立食品流通監督管理司專門負責流通環節的食品安全監督管理。四是國家質量監督檢驗檢疫總局，下設食品生產監管司 ，全面負責食品生產加工環節的質量監督和日常安全衛生監管；五是組建食品藥品監督管理局，其職責是負責食品安全管理的綜合監督、組織、協調和依法組織開展對重大事故的查處。多部門加強對食品安全的監管容易形成合力，但應解決職能交叉和監管缺位問題。為使食品安全法律在地方能夠有效執行，《食品安全法》強調地方各級政府要對當地食品安全負總責。該法第5條規定，縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制。縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。由于監管環節界限存在重合交叉，加上部門利益沖突，監管權力間容易產生矛盾，甚至發生監管權爭執等情形。這種狀態的存在達不到食品監管的目標、目的及效果；必然導致監管部門之間的職責不分、職責不清、扯皮、互相推諉，影響行政執法的嚴肅性和效率；必然導致食品安全出現問題后沒有部門、沒有人負責的后果。現實中對于食品安全問題，只關注追查食品生產、加工和銷售主體的責任，而監管部門的監管不作為的責任卻很少得到落實。從食品安全問題頻發的情況看，完全依靠政府部門及各級地方政府，并不能完全杜絕此類問題的發生。

⒊監管方式缺乏科學性。食品安全監管涉及領域廣，對監管人員及監管方式方法的科學性、專業性、合理性要求高。例如美國“食品檢驗機構有大批高度專業化的專家，如化學家、微生物學家、毒物學家、食品工藝學家、病理學家、分子生物學家、藥理學家、營養學家、流行病學家、數學家和衛生學家等。他們的工作包括檢查食品公司、收集并分折樣品、監控進口產品、檢查售前行為、從事消費者研究和進行消費者教育等。如果食品不符合安全標準，就不允許其上市銷售。消費者發現問題， 可以隨時打電話舉報。”[3]我國《產品質量法》規定，國家對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品，如食品、藥品，產品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度。縣級以上地方產品質量監督部門主管本行政區域內的產品質量監督工作，即享有監督檢查權。由于我國各地經濟、文化發展不平衡，檢查人員的專業化水平、鑒別能力、責任心等差別較大。這種情況必然會出現監管流于形式、缺少科學依據做支撐、隨意性大于規范合理性的弊端。同時，我國食品安全檢測手段落后，在“農藥殘留檢測方面，美國食品藥品管理局的多殘留方法可檢測 360多種農藥，德國可檢測 325種農藥，加拿大多殘留檢測方法可檢測 251種農藥；而我國缺乏同時測定上百種農藥的多殘留分析技術。”[4]與之相比，我國食品安全檢測不僅存在檢測次數、檢測人員和檢測范圍的科學性問題，縣級以上監管部門還存在檢測儀器設備投入嚴重不足，專家型高水平檢測人員匱乏，檢測項目有限，檢測的精準度誤差大等問題。這些問題不及早加以解決，我國的食品安全問題就難以得到解決。

⒋食品安全信息不夠透明。食品安全信息首先要求食品生產和加工者向消費者提供真實信息，其次要求提供的信息是符合法律要求標準的信息。真實信息要求標明產品名稱、 生產或加工者的名稱及地址、 產品執行標準號、配料表及凈含量、檢驗合格證明、生產日期和保質期、儲存條件要求等；符合標準信息要求注明食品配料及添加成份及添加成份所占的比重，在食品中使用的添加劑要使用通用名稱，而不是專業的化學名稱。食品安全信息是對生產加工者的監督與約束，也是對消費者消費知識的普及。食品安全信息也是確定生產加工者是否存在欺詐行為的直接證據。《食品安全法》第42條和48條要求食品標簽上要載明名稱、規格、凈含量、生產日期；成分或者配料表；生產者的名稱、地址、聯系方式；保質期；產品標準代號；貯存條件；所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱；食品和食品添加劑的標簽、說明書不得含有虛假、夸大的內容，不得涉及疾病預防、治療功能。生產者對標簽、說明書上所載明的內容負責。這些規定是食品生產者提供食品安全信息的法定義務。如果食品生產者和加工者不履行信息公開義務，必然會造成信息的不對稱，這樣就會給食品監管部門的監管和對食品質量的認定帶來困難，就會妨礙消費者對消費品的自由消費選擇；同時也會為消費者對問題食品的舉報設置障礙。

⒌懲罰性賠償難以起到警示、震懾的作用。懲罰性賠償的主要功能不是補償受害人因侵權受到的損失，它是在補償受害人損失之外加重對侵權人的處罰，既是對侵權人違法行為的懲戒，更是對其他人的警示和震懾，使他人不能或不敢實施違法行為。《食品安全法》第96條規定，對生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。這里的十倍賠償金即是懲罰性賠償。“但仔細研究不難發現 ，消費者購買食品的價格一般不高，并且消費者為了十倍的賠償到外地向生產商索賠也并不可行。另外，銷售不符合食品安全標準的企業也往往會以不知為由，抗辯消費者行使十倍的賠償權，使十倍賠償權成為空中樓閣。更引人深思的是，該條不完全包括制售摻假摻雜食品。”[5]三大因素決定了懲罰性賠償金制度發揮的作用極其有限：一是食品的花色品種多，每家每人購買的數量有限，每種食品的對價與商品相比價值不高，致使消費者即使發現食品問題也是該忍則忍，自認倒霉，買個教訓而已。二是對食品質量的認定難上加難，食品的生產、加工和銷售者若承認食品質量有問題，消費者維權相對要容易得多，否則，消費者就要申請食品質量鑒定。盡管法律規定了食品監管部門和監管職責，但到現在為止，我們仍然沒有明確若發現食品質量問題到哪個監管機構要求檢測并將檢測結果告知申請人，方便消費者的投訴。三是消費者投訴無門，維權難。除消費者協會的法律地位和作用不能有效發揮外，即使是人民法院，有時在遇到與政府有關的食品問題時，法院也會無理由不予裁定或拒絕消費者的訴訟。

二、食品安全問題產生的根源

⒈食品生產、加工和銷售者的道德失范。一個國家、一個社會、一個組織、一個人的行為都必須有法律規則的約束才能達到秩序的要求，而事實上人類社會的善行要遠遠多出人類社會的惡行，那些善行是道德的力量使然。媒體報道的許多問題食品的生產、加工和銷售企業，從老板到員工概不購買和食用自己生產、加工和銷售的食品，是最具說服力的道德評價。特權階層憑借他們的優勢地位和對資源的支配力，盡享綠色食品和特供商品，而不是用他們的權力加強社會管理和控制，改變現狀，讓人人購買、食用衛生、安全和有益健康的食品。對此，筆者認為，道德建設是解決食品安全問題不可或缺的一環，當然，道德建設不是一朝一夕可以見效的，但我們不能忽視道德建設，不能忽視食品安全文化建設。

⒉沒有實現監管機構的層級化、網絡化和履行職責的明確化、程序化、常規化以及監管缺位追責制。我國食品監管機構以設四個層級為適合，即省、市、區縣和鄉鎮，鄉鎮不設具體的組織機構，但可以設監管員。各個層級應當職權分明，重點放在區縣的監管上。監管機構的網絡化是指凡是存在食品生產、加工和銷售的地方，凡是有人群生活、居住和工作的地方均應當設置監管機構和監管人員，實現食品監管的地域和人群全覆蓋。監管機構之間要職責明確，否則就達不到監管的預期效果。從食品監管分工方面劃分了衛生部、農業部、工商行政管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局，分別負責餐飲、種養殖環節、市場流通、生產加工，最終由食品藥品監督管理局負責綜合組織和協調工作。“這種監管體系在操作上存在著較大的問題：各部門在利益上的爭奪和在責任上的推諉使得監管真空和過度監管同時存在。各部門自設食品標準，造成食品標準各不相同，抽檢結果相互矛盾。”[6]這樣的食品監管機構設置是伴隨著食品安全問題頻發和政府更加重視食品安全問題而進行的機構調整監管模式，暴露出的問題是通過調整監管機構設置和職責劃分手段解決由于監管不利造成的食品安全問題。程序化要求食品監管應依法行政和程序合法，這是行政執法的合法性和合理性的保證，否則就會使規范市場產生負面影響。食品質量的檢查不能等到發生問題時才去抽檢或普檢，而應當在食品生產、加工和銷售的各個環節進行定期的抽檢和普檢。當然，檢查方式可以靈活多樣，這樣才能及時發現問題，同時使食品生產、加工和銷售者沒有投機的機會，以達到食品監管的效果。我國近年來食品方面出現的問題無不與監管的缺位和監管人員的不作為有關。我們完全可以做出這樣的假設：如果食品監管到位，許多重大食品問題是可以避免的，或者不至于造成那么大面積、那么嚴重的后果；而出現了問題沒有機構和人員承擔監管責任，事實上是在暗示監管機構和監管人員可以不履行職責或者可以不盡職地履行職責。我國食品監管存在特殊情況，從事食品生產入門條件低，從業人員復雜，監管難度大。食品生產加工不需要巨大的資金投入，還能使從業人員解決生存問題。“我國食品業的一個重要特點是食品生產企業多、小、散、亂。100 多萬個食品生產單位中約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產合格食品的必備條件。而食品經營企業達300多萬家，大多為個體工商戶，缺乏必要的設施，經營管理落后。農產品生產多以農戶為單位，分布廣、散、偏，而且往往缺乏基本的食品安全常識。”[7]其給食品的監管增加了難度。首先，從事食品生產加工者分散且流動性大，很難完全有效納入監管范圍，往往會出現在一地被查處后換另一地方繼續進行生產的情形；其次，食品生產經營者文化程度不高，欠缺衛生常識和遵守法律意識，再加上利益驅動，違反食品安全法律的現象比較普遍；再次，家庭作坊式食品生產者設備條件簡陋，難以達到食品安全標準。

⒊消費者的法律意識、維權意識亟待增強。在現實社會中，許多消費者在其權利受到侵害后不去維權，究其深層原因是法律意識、維權意識的淡薄所致。侵權行為不能得到有效遏制甚至屢禁不絕，除了害人者自身的原因之外，就是受害者的忍耐、忍受、默許、退讓所致，這種忍耐、忍受、默許、退讓在一定程度上是放縱了侵害行為，使侵害行為主體有恃無恐。因此，只有增強消費者的法律意識和維權意識，食品安全和質量問題才能夠得到解決。

三、食品監管的制度建設和對策措施

⒈加快制定科學統一的食品安全國家標準。食品涉及范圍廣、種類多樣，從事食品生產的人員和企業復雜，主要依靠行政管理機關監督、抽查、防止和處罰不合格食品、有毒有害食品流入市場，難免會出現監管不到位的情況。因此，首先，制定科學統一、權威的食品安全國家標準。標準制定者要由化學家、微生物學家、毒物學家、食品工藝學家、病理學家、分子生物學家、藥理學家、營養學家、流行病學家、衛生學家參與制定；其次，組織制定食品安全標準的行政機關要統一，由食品藥品監督管理局組織專家負責制定工作，避免標準沖突和矛盾的現象發生；再次，參照國際食品法典委員會標準制定我國食品安全標準。考慮到我國經濟發展水平和食品生產企業的生產條件，可以分批分種類和采取階段性辦法在3-5年內完成食品安全標準統一和制定工作，優先完成嬰兒用食品、保健品以及植物油、飲用水、糧食等大眾日常食品標準的制定并向社會公布。

⒉采用以政府部門監管為主，以行業協會監督為輔的監管制度。食品安全監管主要是政府的責任已成為國際社會廣泛的共識。2011年美國總統奧巴馬簽署了《FDA食安全現代化法》，授予“美國食品和藥物管理局（FDA）以更大的監管權力，加強其對美國本土生產的食品及進口食品的安全監管，以預防食品安全事故的發生。”[8]我國也通過政府機構的不斷調整以及制定《食品安全法》強化政府的監管責任。由于我國食品監管機構效率、執法效果、監管手段、監管標準等都與美國等發達國家存在差距，政府監管食品安全沒有達到預期效果，因而有必要發揮行業協會的作用，與政府共同承擔監管責任。行業協會對本行業經營特點、產品特性、成本要素都了如指掌，信息不對稱現象會大為減少，隱瞞食品安全信息難度較大。“國家管理機關除了比行業協會更具有強制性和更具有公共性以外，在行業內部管理方面其與行業協會實質上并無二致，而且，行業協會在管理人員的專業化以及信息的收集及運用方面更具優勢地位，因此，行業協會在行業管理方面可擔負國家經濟管理機關的分權者甚或替代者的角色。”[9]

⒊發揮媒體、消費者的監督作用，建立黑名單制度。政府監管帶有一定的滯后性，媒體具有快速性、傳播性和影響廣泛等特點，特別是網絡媒體的及時性優勢，在食品監管中可以發揮重要作用。每個消費者都是食品品嘗第一人，采取一定措施鼓勵消費者舉報發生在居住地、工作地的違反《食品安全法》的行為，可以彌補執法人員不足的缺陷，降低執法成本。同時，對媒體報導、消費者舉報的違反《食品安全法》的生產個人或企業記載在黑名單上。黑名單分為地方和國家兩個層面。依據我國地方負總責的立法原則，對發生在地方的違法食品生產者設專門網站，網址向社會公布，供公眾查詢。對較大型企業或具有普遍性的違反《食品安全法》的行為在國家相關職能部門網站公布黑名單。

⒋借鑒發達國家食品安全監管經驗。食品安全是伴隨著工業化水平不斷提高，社會經濟快速發展帶來的新問題。社會經濟發展推動了農業經濟向工業經濟的轉變，工業化的快速發展帶動了新工藝、新原料的應用，帶動了食品生產規模化和機械化。應用新技術和新原料生產加工食品，增加了食品的口感、色澤、保質時間，但也增加了人們難以用肉眼識別潛藏的危險，人們受不安全食品侵害的風險在不斷加大。食品生產的規模化使食品流通成為可能，流通范圍跨越區域限制并日益國際化，這又增加了追蹤不安全食品來源的難度和成本。

美國和日本作為社會經濟發展水平較高的國家，在食品監管方面值得我國借鑒。美國自1890年頒布《國家肉品監督法》到2011美國總統奧巴馬簽署《食品安全現代化法案》，食品安全法已有100多年歷史，“涵蓋了所有的食品的生產、加工、流通、銷售過程。這些法律相互之間銜接緊密，形成了保障食品安全的嚴密法規網，其監管部門的設置極為完善，雖然負責食品安全管理的機構很多，但各部門分工明確具體，采取品種監管和不同品類的食品由不同的監管部門負責管理監控的手段，為食品安全提供了有力的監控保障。此外，美國整個食品安全監管的過程都融入了風險分析的理念，安全監管嚴格縝密，并注重細節管理”。 [10]風險分析與評估機制在保障美國食品安全方面發揮了重要作用，它得到了美國《食品安全戰略計劃》的肯定。日本自1947年頒布《食品衛生法》，到2003年制定并實施《食品安全基本法》，食品安全監管也有60多年的歷史。日本建立了一整套保證食品“從田間到餐桌”全過程的食品質量安全控制系統。日本食品安全監管部門主要有食品安全監管委員會、厚生勞動省、農林水產省三個政府機構，他們“是一個既獨立分工又相互合作的體系。食品安全委員會執行風險評估的職能，同時，也是農林水產省與厚生勞動省的協調部門；風險管理的職能由農林水產省與厚生勞動省兩機構根據食品安全委員會的風險評估結果配合自己的管轄范圍具體實施；風險交流由上述各機構聯合實行，綜合性的風險交流由食品安全委員會負責，三個部門在食品的具體管理上分工明確。”[11]美日食品監管帶給我們的啟示有：第一，引入風險控制理念和機制。美、日都設有風險評估機構及風險管理機構，二者相互獨立，為食品安全提供了預警機制，確保了風險評估結果的有效應用。第二，食品安全法律體系全面、細致。美、日食品做到“從田間到餐桌”全過程都有法可依和政府機構監管。依法做到對食品生產、加工、包裝、運輸及銷售各個環節的監管，可以追蹤并找到出現食品問題的任何環節，從而快速發現并及時解決問題，做到對食品安全可控、可防。第三，美、日食品安全標準科學、全面。美、日制定食品安全標準，沒有規定層次，并劃分為國家標準、行業標準和企業標準。美國“食品質量標準比較高而且統一，美國的食品標準設置較高，比如農藥殘留標準，在很多指標上都比中國高至百倍，另外，食品質量的標準統一。”[12]日本于2006年頒布《食品殘留農業化學品肯定列表制度》，其中“平均每種食品、農產品的殘留限量標準多達200項，有的甚至超過400項，被認為是世界上最嚴格的檢測標準，在風險評估的基礎上，參考了歐美國家的標準。[13]美、日國際水準的食品安全標準，可避免食品監管機構適用標準不一致帶來的執法隨意性，確保食品標準的權威，引導著企業的食品生產活動，使美、日食品獲得了國際社會的信賴，生產企業獲得了國際社會的尊重。第四，利用社會力量監管食品安全。美國雖然擁有世界上最嚴厲的食品監管機構，但是，完全依靠政府的力量也難以發現食品安全中存在的所有問題，由于受人員數量限制，抽查難免有遺漏，因此，美國仍然沒有忽視社會力量在食品監管中的作用。例如：“2006年6月，一個名為公眾利益科學中心的團體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調油，促使反式脂肪成為媒體關注的熱點，并引來監管機構的介入，后來，肯德基和其他快餐店很快宣布停止使用反式脂肪。”[14]同時，“美國積極發動公眾參與，包括消費者和消費者協會、非營利性社會組織、食品生產企業等都參與其中。”[15]社會力量的參與可以彌補政府監管可能存在不到位的遺漏，也可以減少監管行政成本，實現食品監管立法目標。

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（責任編輯：徐 虹）

Abstract：After analyzing the prominent problems and contradictions existing in the food safety，this article thinks that food safety problems are deeply rooted in these aspects：the moral standard of food producers，processors and sellers is decreasing；the defects of laws，regulations and policies；the neglect of supervision and management subjects；and consumers are lack of legal consciousness and the consciousness of rights safeguarding.Therefore，to realize the food safety goals，we should perfect the relevant laws and policies，innovate the supervision measures and means，use and draw lessons from the foreign successful experience.

Key words：food safety；the root of the problems；the omission of supervision and management；governance innovation