政府購買公共服務的問題與對策研究

胡金強

政府購買服務，尤其是向社會組織購買服務，是西方社會治理、公共服務的有效手段。在我國，1995年最先在上海試點，而后全國各省市都不同程度的進行著實踐。淄博市也已經過多年試點，試點中遇到了很多問題和困境，為了推進實踐，提出具有具體可操作性的意見建議很有必要。

一、淄博政府購買公共服務存在的主要問題

（一）缺乏相應的法律法規制度保障。政府購買服務，涉及使用公共財政問題，做到有法可依、有政策依據是首要問題。盡管《中華人民共和國政府采購法》中規定了包括服務在內的采購范圍，但對于服務的理解，卻只限于政府自身運作需要的服務。2010年發布的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》中明確指出“政府采購法第二條所稱服務，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業服務、信息網絡開發服務、金融保險服務、運輸服務以及維修和維護服務等”。在細化的《政府采購品目分類表》中，印刷出版、咨詢、信息服務、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、物業等十大類服務項目都是針對行政部門的后勤服務、教育、公共衛生、社會福利等公共服務未納入其中。在我國總體上缺乏政府購買公共服務制度化建設情況下，淄博市作為國務院設置的較大城市，具有地方立法權，有必要也有條件作出相應的地方制度創新，完善地方政府采購法律法規及相應財政制度體系。十八屆三中全會明確指出，“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”三中全會之后，山東省在2013年11月14日印發了《政府向社會組織購買服務辦法》，同時配發《政府向社會力量購買服務的指導目錄》，包含有購買服務的6類、57款、

316個具體項目。這為淄博市在公共服務購買領域的制度創新提供了制度依據，淄博可以以此為基礎，進行地方性法規創新。

（二）政府購買資金未納入統一的預算科目，不利于審計與監管。在淄博，政府購買的資金除來自于專項資金、預算資金外，福利彩票公益金與行政性事業收費等也是政府購買資金的重要來源。從調研看，市綠化市容、市水務局海洋局、市民政局、市司法局社區矯正工作辦公室、團市委社區青少年事務辦公室、張店區政府等市委市政府職能部門與區縣政府，盡管已經開展了政府購買活動、有些部門政府購買的資金甚至已占單位預算較高的比例、但政府購買資金并未在該單位預算中單列。

（三）購買過程缺乏中介機構，信息溝通不通暢。由于信息渠道的有限，社會組織對包括政府購買的相關信息與資源往往了解不多，對此，淄博一些區縣已經有了一些探索。淄川區考慮建立一個政府購買服務的統一平臺，承接這些服務的組織申請，通過信息平臺使政府的資源向社會組織開放，同時也讓社會組織的運作向政府開放。張店區社會組織聯合會作為聯系社會組織與政府的樞紐，發揮信息溝通的重要功能。淄博市臨淄區公益組織項目合作促進會也是一個中介性社會組織，除了負責項目推薦會，工業園托管等事務，還分享政府購買服務的信息，拓展購買服務的渠道和方式。

（四）購買過程不夠規范，評估環節多被忽視。政府購買公共服務過程的不規范，主要表現為購買合同不規范、購買方式選擇的標準不清、評估環節不完善。政府購買公共服務的合同較為簡單、不夠規范，有些甚至沒有合同。在簽訂合同時，社會組織往往處于弱勢的一方，沒有強調社會組織的權益條款。政府購買方式的選擇，往往直接委托下屬的事業單位或者國有企業，公開的競爭性購買少，這不僅造成事業單位、國有企業、社會組織之間缺乏公平，而且在事業單位內部，國有企業內部，社會組織內部也不公正。顯然，評估作為購買過程的重要環節，并沒有得到應有的重視，這一點對于定向購買的公共服務而言特別突出。

二、完善淄博政府購買公共服務的對策建議

（一）制定購買公共服務的地方政府規章。在《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》尚無修改并對公共服務作出專門規定之前，出臺指導政府購買公共服務的地方政府規章，避免實踐的隨意性，有其現實意義。事實上，十八屆三中全會之后，不少地方根據該地政府購買公共服務的發展制定相關的地方性規范文件，截止2014年4月2日，已有廣東、上海、江蘇、山東、云南、安徽、新疆、河北、吉林、廣西、湖北11個省市自治區出臺了政府購買服務有關實施意見。綜觀上述11個省市自治區的實施意見，除明確政府購買服務目標任務、指導思想外，均涉及誰來買、向誰買、買什么、怎么買、買得值五大方面問題，并緊緊圍繞《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》要求，作出更為明確、具體的操作部署。其中，有9個通過制定購買服務指導性目錄明確服務種類、性質和內容，解決“買什么”的問題。調研得知，指導目錄的制定工作多由各地財政部門完成。并且，河北、湖北、吉林、山東等地以實施意見附件的形式公布指導目錄；廣東、上海、江蘇、湖北、河北、吉林等地則按年度或批次公布指導目錄。淄博市張店區、臨淄區、淄川區政府也出臺了的一些文件推進了政府購買公共服務，這為淄博市制定地方政府規章積累了豐富的實踐經驗。所以，在淄博，有必要制定《淄博市政府購買公共服務管理辦法》其內容包括總則、購買主體與購買方式、購買流程、部門職責等。

（二）加大財政支持力度，按比例逐年增加投入。淄博市委、市政府《關于進一步加強社會建設的若干意見》明確提出“完善政府購買公共服務機制，在財政資金專項經費中逐步擴大購買公共服務的比例”。市委辦公廳、市政府辦公廳《關于進一步加強本市社會組織建設的指導意見》，再次強調，“對協助政府參與社會管理和公共服務的社會組織，要通過項目招標、合同管理、評估兌現等形式，建立政府購買服務機制，政府部門要將購買服務的資金列入部門年度預算，并逐步擴大購買服務的比例”。政府應該加大財政投入，推動政府購買公共服務活動，利用新增財力加大對基本公共服務的購買力度，并按照一定的比例逐年增加。特別重要的是，財政局有必要將各個預算單位購買公共服務預算資金單列，有利于監管與審計。實際上，淄博已開始在、居家養老、會計服務、城市維護服務等領域，試行政府購買服務的預算管理，為制定政府購買服務的預算管理辦法奠定了基礎。建立穩定的政府購買資金制度，對于社會組織等購買主體的培育，政府公共服務供給水平的提升都十分有利。

（三）成立政府購買公共服務辦公室。理論上，政府購買公共服務是政府采購的一部分，但實踐中公共服務的購買不同于《中華人民共和國政府采購法》對于服務購買的相關規定，張店區的調研顯示，由于各區經濟社會發展水平不盡相同，政府購買不宜采取條條的形式，而是應該以塊塊的形式進行。基于上述的考慮，從制度設計與規范的角度，建議在市與區縣層面設立協調性的統一的政府購買公共服務平臺，即政府購買公共服務辦公室。政府購買公共服務辦公室是與政府采購管理辦公室平行的機構，兩者都隸屬于政府采購管理委員會。政府購買公共服務辦公室的建立很大程度是為政府購買公共服務提供信息平臺，實際上，淄博市財政局已經在建設政府購買服務公共管理平臺，在確保購買服務的信息共享等制度化建設上邁出了步伐。

（四）制定購買公共服務流程，建立與健全項目評估指標體系，嘗試第三方評估。購買公共服務流程的建立與完善直接關系到公共服務的提供效果，是規范政府購買行為的首要任務。一般而言，在統籌考慮全市公共資源的基礎上，各預算單位提出年度購買公共服務的具體項目，并編制相應的預算，由市財政局審定，報市政府審批同意后列為年度政府購買公共服務項目，政府購買公共服務的流程可以簡單概括：編制年度計劃、報請政府審議確定購買項目、編制預算草案、組織實施購買、進行績效評估與財務審計。endprint