粵桂省際邊界區域協調發展研究

歐建峰

摘 要：粵桂有著較大的省際邊界區域，粵桂合作特別試驗區的設立有利于促進省際邊界區域的協調發展。試驗區有著區位、政策、合作基礎等方面的優勢，它的發展對于推動東西部合作、西部地區承接東部產業轉移、促進西江流域生態建設等有重要的意義。粵桂兩省（區）要明確試驗區的建設思路、完善試驗區的基礎設施、推動試驗區建設上升為國家戰略，促進試驗區的發展。

關鍵詞：省際邊界區域；協調發展；粵桂合作特別試驗區

一、粵桂特別合作試驗區的設立背景和意義

（一）粵桂特別合作試驗區的設立背景。省際邊界區域是以省級行政邊界為起點向行政區內部橫向延展一定寬度所構成的、沿邊界縱向延伸的窄帶型區域。省際邊界區域由于地理、行政區劃等方面的原因，較多地表現為經濟的欠發達性、不協調性和不可持續性。粵桂兩省（區）有著較長的省際邊界和較大的省際邊界區域，粵西的肇慶和桂東的梧州的交界處屬于粵桂省際邊界區域，地理位置相對偏僻，遠離省級經濟中心的輻射，長期處于政策的邊緣地帶，經濟發展落后于省（區）內其他地區。為加快粵桂省際邊界區域協調發展，實現區域經濟合作新突破， 2011年12月，兩省（區）政府在北京簽署了《“十二五”粵桂戰略合作框架協議》，一致同意在省際邊界區域——肇慶市與梧州市交界處共同設立粵桂合作特別試驗區。具體范圍為：以肇慶市和梧州市兩市交界為中軸，肇慶市封開縣城西北、梧州市白云山以東、沿西江兩岸，粵桂雙方各劃50平方公里，共100平方公里土地面積，其中，西江南岸10平方公里作為首期啟動區。

（二）設立粵桂特別合作試驗區的意義。粵桂是我國唯一分屬東、西部經濟地區的接壤省級行政區，肇慶和梧州則是兩省（區）及東西部交界的重要連接地帶，兩地山水相連、人文相通，歷來交往密切，具有人緣、地緣和機緣的綜合優勢。在此建立粵桂合作特別試驗區，具有重要的戰略性試驗示范意義。

（1）粵桂合作特別試驗區的建設，有利于深入推進東西部合作，實現東西部互動協調發展。我國區域發展不平衡，東部地區與西部地區經濟差距較大。通過東西部合作，可以把西部地區的資源、能源、勞動力、市場等方面的優勢，與東部地區的資金、技術、人才、管理等方面的優勢有效結合起來，促進東西部地區經濟社會的共同發展。粵桂兩省（區）分屬我國東西部經濟區域，為了促進區域發展，各自相繼編制和出臺了一系列戰略規劃，其中《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《廣西北部灣經濟區發展規劃》、《廣西桂東承接產業轉移示范區實施方案》等先后為國務院所批準。但這些規劃基本局限于兩省區行政區劃范圍內。試驗區的建立，旨在突破上述戰略規劃的行政區劃條塊限制，引導和推動粵桂兩省（區）及東西部兩大經濟區生產要素在更廣范圍、更深層次上的合理流動與優化配置，打造粵桂合作、東西部互動發展及區域經濟社會一體化發展的全新平臺。（2）粵桂合作特別試驗區的建設，將成為東部產業轉移和西部產業承接的有效聯接體，為西部地區承接產業轉移提供示范。我國東部地區經過20多年的快速發展之后面臨著傳統產業和產品趨于飽和、產業結構亟待優化和升級、地區發展模式期待轉型等問題；而西部地區存在承接東部產業轉移以提升其落后產業的迫切需求。因此，東部地區產業向西部地區轉移，不僅是東部發達地區參與和支持西部發展的重要途徑，也成為東部地區保持自身快速持續發展的現實選擇。試驗區的建設將消除行政區劃壁壘、充分集合粵桂政策及資源優勢，探索產業轉移過程中產業合理布局、要素優化配置、資源集約利用的有效途徑，促進粵桂地區產業轉移與產業承接有序開展。為西部地區提供產業承接模式、產業園區體系建設、產業協調發展等方面的示范。（3）粵桂合作特別試驗區的建設，是實現西江跨省域生態協調與共同治理，促進西江流域生態建設的有力嘗試。西江流經粵桂兩省，是珠江水系的主干及珠三角地區重要的水源地，西江河段同時面臨著開發建設和生態保護的雙重任務。試驗區在加強經濟合作的同時，將積極探索跨區域生態建設與環境綜合治理、跨區域生態保障與補償的新機制，加強試驗區內西江流域水環境綜合監測、保護和治理，建立省際接壤地區生態脆弱區和敏感區協同治理體系，加強低丘緩坡區域開發建設過程中的水土保持，并通過產業布局優化和產業園區化、聚集化、生態化發展，實現西江流域可持續發展，把試驗區打造成為西江跨區域水資源保護和生態環境建設的生態文明走廊，同時也將為我國流域經濟的東西部合作提供有益探索和試驗示范。（4）粵桂合作特別試驗區的建設，將拓寬泛珠三角地區發展空間，培育西江經濟帶新增長極。試驗區建設將加快推動西江岸線建設、港口與港區建設、河道整治，提升西江黃金水道的綜合功能；也將有利于試驗區內外的鐵路、高速公路及軌道交通等重要交通設施的跨省區對接，從而有效拓寬區域發展空間，為泛珠三角地區經濟發展提供更為廣闊的腹地支持。試驗區建設將進一步優化粵桂接壤區域空間總體布局和功能板塊，有效推動粵桂接壤區域突破行政邊界制約、實現跨省區一體化發展，培育發展成為西江經濟帶新增長極，必將更好地輻射和帶動廣西其他地區乃至西部地區的經濟發展。（5）粵桂合作特別試驗區的建設，將為更大范圍的粵桂合作、東西部合作積累寶貴的經驗借鑒和實踐示范。粵桂合作特別試驗區，是粵桂合作及一體化發展的先期載體和先行試驗區，試驗區將在組織機構建設、基礎設施建設、公共服務體系建設、政策疊加、招商引資、開發管理模式等方面開展積極探索和先行嘗試，為粵桂一體化發展提供試點示范，探索新時期粵桂合作新途徑和統籌發展新機制。同時，試驗區的先行先試對于我國其它區域的跨區跨省合作也將具有重要借鑒意義。

二、粵桂合作特別試驗區的發展優勢

（一）區位優勢。粵桂合作特別試驗區地處“三圈一帶”（珠三角經濟圈、北部灣經濟圈、大西南經濟圈和珠江—西江經濟帶）交匯節點，是區域經濟輻射的“交集區”和“疊加區”。肇慶（封開）素有“兩粵通津，粵桂咽喉”之稱，梧州也是是廣西乃至西南地區接受粵港澳臺地區產業、技術、資金轉移的最前沿地區。在此設立粵桂合作特別試驗區，將使試驗區獲得成本、資源、市場、環境、政策五大比較優勢，即可成為西部地區接受東部地區經濟輻射的前沿地帶，也將成為珠三角地區資金、技術、產業直接向西部轉移、打開東盟市場的重要通道節點。endprint

（二）政策優勢。隨著西部大開發及粵桂合作的持續深入，大量國家及區域性政策將成為區域經濟發展和跨區域合作的重要指導和支撐。其中《國務院關于進一步推進西部大開發的若干意見》、《西部大開發“十二五”規劃》、《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》、《廣東省委、省政府關于促進粵西地區振興發展的指導意見》、《廣東省委、省政府關于推進產業轉移和勞動力轉移的決定》、《珠三角地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》等為粵桂合作特別試驗區發展提供了較好的政策支撐。隨著《“十二五”粵桂戰略合作框架協議》和《肇慶-梧州戰略合作框架協議》的逐步實施，更多的優惠和扶持政策將更好的推動試驗區的建設發展。此外國土資源部明確鼓勵進行低丘緩坡地綜合利用開發，《廣西壯族自治區低丘緩坡荒灘土地綜合開發利用試點工作方案》、《梧州市低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點實施方案》等對境內低丘緩坡土地的使用也給予支持，這在一定程度上解決了試驗區內土地用地需求。

（三）互補優勢。以梧州為代表的廣西地區，擁有豐富的礦產資源、動植物資源及低成本的勞動力、土地等要素資源，享有西部大開發、少數民族地區等多種區域發展扶持政策；肇慶（封開縣）則擁有引進珠三角地區資金、技術、人才、管理及項目等先進生產力的地緣與行政區劃便利優勢，并可實現梧州及廣西地區在交通等基礎設施方面與珠三角地區的有效對接。互補性優勢為粵桂合作特別試驗區在該地區的設立、建設和推進奠定了堅實基礎。

（四）合作基礎優勢。粵桂兩省（區）抓住泛珠三角區域合作和北部灣經濟區全面開放開發的機遇，已經形成了全方位、多層次、多形式的經濟社會合作格局，“十一五”期間，廣東針對廣西的投資項目達到6177個，總投資共計4430億元，粵桂成為重要的區域合作伙伴。粵桂各級領導高度重視為試驗區發展帶來的機遇，廣東省和廣西壯族自治區從省（自治區）、到肇慶市、梧州市，到封開縣、萬秀區等各級領導對粵桂戰略合作高度重視，簽署了大量合作協議和方案。各方具有廣泛的合作利益，合作意愿強烈。梧州、封開唇齒相依，山水相連，在飲食習慣、生活習俗等方面非常相近這種歷史的淵源，使得封開與梧州兩地人民建立了互信互愛的民間關系，也促進了封開與梧州的民俗文化交流。兩地同飲一江水，歷史文化同宗同源，這種文化交融和諧的歷史文化優勢為建立試驗區構筑了先決的合作基礎。

三、加快建設粵桂合作特別試驗區的對策

（一）促進粵桂合作特別試驗區上升為國家戰略。粵桂合作特別試驗區橫跨多級行政區域，建設涉及粵桂兩省（區）各級政府，只有把試驗區建設提升到國家戰略層面，才能更好地解決試驗區建設中出現的跨省區行政體制壁壘、協調產業在不同行政區域內的整體布局、區域行政管理和社會管理一體化等問題和困難。試驗區的兩省（區）直管模式和享受東西部優惠政策疊加也需要國家層面的批準，因此能否上升到國家戰略層面直接關系到試驗區建設的成敗。試驗區的建設要上層路線和下層路線同步開展，即粵桂各級政府既要堅定不移地推動試驗區上升到國家戰略，又要面務實地推進試驗區建設發展，而且試驗區的先行探索、務實推進又有利于通過實踐探索創造的經驗和取得的成績對加快推動上升到國家戰略層面起到促進作用。

（二）明確粵桂合作特別試驗區的建設思路。按照“設施先導，產業引領，沿線拓展，配套跟進”的建設思路，積極穩妥的推進試驗區建設。一是設施先導。試驗區發展要以交通、能源、信息等基礎設施建設為先導，加快完善提升“硬件”設施，解決各類基礎和公共服務設施的跨省區對接，為產業進駐試驗區創造前提條件。二是產業引領。通過招商引資、吸引產業進駐和優化提升現有產業激活區域經濟活力，促進人口和資源圍繞產業集聚。三是沿線拓展。產業空間重點考慮沿交通干線布局，再以道路為軸心向南北兩側拓展，最終完成整個試驗區的開發建設。四是配套跟進。綜合配套包括物流配套、商住配套和生態配套等內容，配套跟進過程中要遵循先物流配套后商住配套的開發時序，先行建設服務于各產業組團的生產性公共服務配套，再建設服務于整個試驗區的生活性服務配套，生態園區建設可以同步推進。

（三）優化粵桂合作特別試驗區空間布局。根據試驗區的空間結構和地形特點，優化產業空間布局，推進產業集聚發展，形成“一帶兩核多區”的布局結構。“一帶”為西江兩岸產業帶，依托西江黃金水道和良好的岸線資源，大力發展內河航運業和現代物流業，同時統籌分配岸線，合理布局產業岸線、生活休閑岸線和生態景觀岸線，打造試驗區沿西江南北兩岸一條核心軸帶；“兩核”即試驗區邊界東西兩側的梧州市區和封開縣城為試驗區發展的兩大極核，重點發展金融、流通、商務、科技研發為主要內容的現代服務業，形成輻射粵西和桂東的綜合性現代服務業中心；“多區”，依據試驗區內產業基礎和規劃重點承接產業布局包括電子信息、輕工食品、林產林化、生物技術、新材料和新能源等產業園區，布局與產業發展相配套的中心政務區、商務服務區和生態居住區。將試驗區建設成為宜商、宜業、宜居的現代化產業新城。

（四）完善粵桂合作特別試驗區交通基礎設施建設。試驗區要加快交通基礎設施的跨省區對接，實現綜合交通設施的一體化建設和試驗區交通的“內通外暢”。試驗區內部的交通體系重點發展高速公路、城市快速道路、鐵路與航運水道，結合現有的交通路網，構建“兩縱五橫一帶”的交通結構。其中“兩縱”為梧州環城高速和粵桂大道兩條南北向的縱向交通連接干線；“五橫”為柳肇鐵路、佛肇高速、321國道、西江南岸大道和廣信大道五條東西向的橫向交通干線，形成試驗區基本的陸路交通骨架；“一帶”為西江黃金水道，重點建設西江干流梧州-肇慶段I級航道，實施3000噸級航道整治工程，將其打造為試驗區經濟發展的一條動脈。同時加強實驗區與外部的互連互通，著力打通連接粵桂兩省區的省際交通干道，構建公路、鐵路、水運、航空和管道運輸“五位一體”的立體交通網絡。重點推進南廣鐵路、廣佛肇高速梧州連接線、G207東繞城一級公路建設，加快梧州機場遷建工程，開展廣佛肇梧城際軌道前期研究工作。

（五）加強試驗區前期宣傳與招商引資。制定試驗區形象宣傳與推廣方案，通過媒體宣傳、會議論壇等多種途徑，加快擴大試驗區知名度和提升試驗區軟實力。圍繞試驗區主導產業、重點項目，積極開展前期招商引資工作。重點面向行業龍頭企業、大中型國有企業，集粵桂兩省（區）各方力量，通過項目推介、定向招商、產業鏈招商、政府間合作等多種途徑、多種方式，加快引進一批帶動性強、影響力大的重點企業和重大項目，通過重大項目帶動，促進試驗區開發建設的快速啟動和有力推進。

參考文獻：

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[2] 魏后凱. 行政區邊緣經濟論評價[J] . 中國工業經濟， 2004 （ 11）endprint