風險社會視野下的政府官員問責制再造

王一星

摘 要：政府官員問責制作為有效預防、化解、應對各類社會風險的制度形式，在風險社會治理中起著重要作用。風險社會時代要求政府官員問責制有效承載起新的歷史使命，即預防和糾正由政府官員濫用權力引發的各類風險，促進政府更具回應性、更負責任和政府公信力的提升，促進政府組織、非政府組織、私人組織及社會公眾之間展開合作治理。隨著風險社會的深化，在工業現代化階段構建和發展起來的傳統政府官員問責制無法有效擔當起時代賦予其的使命，面臨著日益嚴峻的挑戰。只有將政府官員問責制再造為一種促進責任更加清晰地界定和分擔的對話與協商機制，一種有效的風險信息供給機制和一種提升全民責任意識的參與機制，才能走出困境。

關鍵詞：風險社會；政府官員問責制；責任；現代化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）04-0078-05

自2003年“非典”疫情中的政府官員問責風暴以來，政府官員問責制日益受到政府和社會各界的廣泛關注。近年來，政府官員問責制建設在穩步推進的同時，呈現出很多新的特點。例如，政府官員問責制由以往單純的問責“有過”，發展為問責“不作為、亂作為”，問責“慵、懶、散”，問責“不良工作績效”；由以往單純的事后責任追究，發展為制度性、經常性地詢問和質詢職責履行情況。這些變化說明：政府官員問責制正處于制度創新的過程之中，政府官員問責制的制度功能已不再局限于對政府官員的責任追究。黨的十八屆三中全會提出將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。政府官員問責制在國家治理體系中應占據著重要位置，對于提升國家治理能力具有保障和促進作用。在新的歷史時期，政府官員問責制應當承載起哪些制度功能？它的未來發展方向是什么？對于這些問題，風險社會理論為我們提供了一個很好的理論視角。

一、風險社會視野下政府官員問責制的使命

風險社會理論是由德國學者貝克創立的。1986年貝克在德國出版了《風險社會》一書，1992年馬克·里特將該書譯成英文，風險社會理論逐漸為西方學者和公眾所認識。貝克認為，“現代性正從古典工業社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——‘風險社會”[1]2，“正如現代化消解了19世紀封建社會的結構并產生了工業社會一樣，今天的現代化正在消解工業社會，而另一種現代性正在形成之中”[1]3。如果說工業社會是人類現代性發展的第一階段的話，那么風險社會就是人類現代性發展的第二階段，與全球化基本同步。在風險社會階段，“生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度”[1]15，“現代化正在成為它自身的主題和問題”[1]16。

在中國，對政府官員的責任追究制度自古有之，為什么在“非典”疫情之后，這種制度被冠以“問責制”的新稱謂，并且成為學術界的研究熱點，成為各級政府近年來著力發展的一種制度形式？這些變化都與風險社會的時代背景密不可分。“非典”疫情在某種意義上是現代化產生的一種有害的副產品。政府官員問責制在化解這場危機時發揮了重要作用，也正是在這場深刻的危機中，人們認識到了政府官員問責制的潛在價值，并且開始重新審視這一制度。

政府官員問責制正在經歷和將要經歷的制度變遷并不是偶然的，而是風險社會時代的必然要求。隨著現化化進程的不斷加快，我們已經進入了風險社會時代。由人類不斷發展的知識所造成的風險日益占據主導地位，由人類實踐活動導致的風險不斷向全球擴散。在這種情況下，如果對社會風險缺乏有效應對和治理，一旦時機成熟，各類隱性的社會風險便會轉化為現實的危害。如何應對風險社會時代前所未有的挑戰，是擺在各國政府面前的現實問題。政府作為應對社會風險的主導力量，在各類制度建設中都應當把風險社會這一時代背景擺在首位進行思考。政府官員問責制作為有效預防、化解、應對各類社會風險的制度形式，在風險社會治理中起著重要的作用。風險社會時代賦予了政府官員問責制新的內涵，與此同時，風險社會時代也不斷要求政府官員問責制有效承載起新的使命。

第一，預防和糾正由政府官員濫用權力引發的各類風險。

政府官員的權力從本源上是由人民賦予的，是一種公權力。如果這種公權力得不到有效制約與監督，就會產生權力濫用，以權謀私現象。在風險社會，權力濫用不僅會損害公共利益，還會引發各類風險。

風險社會中權力濫用的一個獨特表現形式是政府官員在風險分配中的權力濫用、風險分配權掌握在有權界定風險的人手中，其中就包括了政府官員。他們擁有關鍵的社會和政治地位，往往被看作是科學理性的化身，可以通過科學分析來定義風險，消除風險。當通過科學方法無法消化風險的時候，他們只能選擇分配風險。由于處置、避免風險的可能性和能力在不同的階級、階層、職業、受教育群體之間是不平等的，一部分人比另一部分人承受著更多的風險。在風險分配過程中，如果政府官員濫用權力，依據工業社會的中心——邊緣結構把風險從中心向邊緣分配，讓處于邊緣地帶的人群去承擔更多的風險，那么社會不平等會進一步加劇。處在邊緣位置上的人群不可能完全被動地接受分配給自身的風險，他們必然會通過各種形式的斗爭、反抗進而維護自身的安全和利益。因此，“與風險社會發展相伴隨的是那些因風險受折磨的人和那些得益于風險的人之間的敵對。”[1]52這種敵對關系是引發各類社會風險的重要根源。隨著工業社會向后工業社會形態的邁進，互聯網和信息技術的發展將增強處在邊緣位置上的普通民眾在應對風險過程中的話語權和參與權，沖擊風險分配中的中心—邊緣結構。這一方面挑戰著既有的權力體系，一方面解構著風險分配權。因此在風險分配過程中產生的沖突極易引發各類社會風險。為了預防這類風險，政府官員問責制必須擔當起以責任制約權力，防止權力濫用的重任。

第二，促進政府更具回應性、更負責任和政府公信力的提升。

在風險社會的時代背景下，社會公眾對政府的信任是有效應對風險的一個重要前提條件。社會公眾對政府的信任主要來源于對政府公信力的歷史與現實考量。endprint

作為一種積極意義上的詢問與質詢制度，政府官員問責制應當促進政府對社會公眾的呼聲和要求更具回應性，促進政府更好地滿足社會公眾日益增長的對公共產品和公共服務的需求，有效預防和化解政府與社會公眾之間的誤解和矛盾，防止其升級為沖突和危機。“問責包含著要求某人或某事能夠被‘說清楚或‘算清楚的‘能力或‘可能性。按照這種最低要求的理解，所有的行政問責都隱含著最基本的帳簿式的說明方式。同時，這里也要求存在一個政府帳簿‘最低限度曝光原則，即只要公眾個人愿意，他就能夠看到這些帳簿。”[2]7因此，政府官員問責制應當是社會公眾了解政府及其活動，參與政治的一種制度途徑。在問責過程中，一方面，社會公眾可以深入了解政府官員的職責履行情況，了解相關政策的制定依據和過程，并對政府官員進行更加積極的監督；另一方面，政府官員可以了解社會公眾的真實期望和要求，得到社會公眾的建議和意見，從而改進工作，糾正錯誤。這種雙向的交流和互動能夠增進理解和信任，從而不斷激勵政府官員更具使命感，更具責任意識，盡職盡責地做好自己的工作，有效預防和應對各類風險。

第三，促進政府組織、非政府組織、私人組織及社會公眾之間展開合作治理。

在風險社會中，各類風險呈現出與以往任何歷史時期不同的特點，工業現代化背景下形成的以政府為中心的風險管理模式正面臨著諸多挑戰。若僅依靠政府或國家，會使風險治理失效。這是因為，在以政府為中心的風險管理模式中，各種現代科技得到應用，各方專家在提供技術和信息咨詢等方面發揮著重要作用。科學對理性的壟斷使得這一風險管理模式具有相對穩定的知識基礎。然而，風險社會的出現打破了科學對理性的壟斷，也打破了專家的知識壟斷。面對風險的高度不確定性、不可預測性、突發性和超常規性，在科學理性不斷受到懷疑的同時，社會理性逐步走入人們的視野。“體現了社會理性的主張認為，公共領域的問題必須通過‘理想的言談情境來達成風險共識，應摒棄封閉的威權主義。”[3]

為有效應對風險，“政府需要拋棄那種主要是提供社會秩序的思維定勢，轉而積極創建社會合作體系，通過公共政策以及各個方面的政府過程去引導社會合作行為，在合作行為中型塑出社會和諧的機制，從而獲得一種合作的秩序。”[4]這樣做的必要性在于，“無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會都無法單獨承擔應對風險的重任，因為他們本身也是風險的制造者。”[5]制度化的交流與合作途徑是政府組織、非政府組織、私人組織及社會公眾之間展開合作治理的必要條件。作為一種積極意義上的詢問與質詢制度，政府官員問責制就是一種很好的制度化的交流與合作途徑。政府官員問責制應當將社會理性引入風險治理中，促進科學理性與社會理性在風險治理中各自發揮出積極作用。

二、風險社會視野下的政府官員問責制重構

隨著風險社會的深化，在工業現代化階段構建和發展起來的傳統政府官員問責制無法有效擔當起時代賦予其的使命，面臨著日益嚴峻的挑戰。只有對工業現代化階段形成的傳統政府官員問責制進行全面再造，才能走出困境，開辟出制度發展的新天地。風險社會的出現在帶來危機的同時也賦予了人類加深和拓展民主的機會，即構建基于公民參與、理性審視、公開討論基礎上的民主。政府官員問責制再造的總體目標就是建立更具民主性的政府官員問責制。根據這一目標，風險社會視野下的政府官員問責制再造應著眼于使這種制度形式上升為一種促進政府組織、非政府組織、私人組織及社會公眾之間展開合作治理以共同抵御風險的制度。

第一，將政府官員問責制再造為一種促進責任更加清晰地界定和分擔的協商機制。

在傳統工業社會的政治制度框架下，公共事務的責任主要由政府一方承擔。然而，風險社會的科技論爭和源于風險分配的利益沖突對傳統的民主政治模式提出了根本性的挑戰，政治的失勢以及由此造成的權力格局的調整使得政府無力獨自擔當各類風險的全部責任。這是因為，從傳統工業社會向風險社會的社會變遷是以一種非政治的方式發生的。在這種社會變遷的過程中，政治的失勢表現得尤為明顯，“塑造社會的決策能力只有一部分被匯集在政治體系里并服從于代議制民主的原則。另一部分則擺脫了公共監督和證明的規則，并被轉移給企業投資的自由和科學研究的自由。”[1]226也就是說，政府權力正在不斷縮減，而科學、技術和經濟現代化的亞政治系統得到了更多的權力。但現實的責任分配情況是：“風險留給了政治責任而不是商業。這就是說，商業對其導致的東西并不負責，而政治在為一些超出其控制的東西負責。只要一切還是這種狀況，副作用就會持續存在。這加劇了政治的結構缺陷，政治不僅遭受挫敗，而且不斷被要求為那些越來越難否認，但其原因和變化超出了其自身直接影響范圍的東西負責。”[1]281這種狀況在風險社會中正日益顯現。

在一個充滿各種不確定性，人為風險成為主體的時代，人人都被置于風險之中，人人也都應當負起責任來。人類需要運用自身的理性選擇圍繞具體的風險問題展開辯論，借助公眾爭論、責任機制和定期選舉等民主機制反思在工業社會時代被絕對尊崇的“現代化”、“進步”等理念，反思現代化的副作用對未來、對人類的深遠影響。因此，政治應當從科學和商業的捆綁和束縛中掙脫出來，不再充當其合法化的工具。政治應當正視一些原來被刻意隱藏的風險，與社會公眾一道直面現代化的副作用。是誰制造了風險，誰應當為風險負責等問題都應當被政府認真地加以界定。唯有如此，政治才能打破失勢的困境，民主代議制才能在風險社會中重獲新生。

作為民主代議制框架下的一種具體制度，政府官員問責制的再造應當朝向上述目標邁進。再造的重點就在于把問責提前到事前階段，提前到制定公共決策之前，通過社會多元主體的“問”，即討論、爭論、協商等途徑正視風險，正視風險有可能造成的災難，正視風險分配中可能會產生的利益沖突，正視風險發生后的責任分擔問題。通過“問”給相關利益主體提供一條合法地、理性地表達自己利益和訴求的渠道。這樣做的好處在于，它能夠“平衡政治家、科技專家、企業家與社會公眾之間的權力關系，通過公開討論、對話、協商來打破科技專家對知識壟斷，打破政治家對公共決策的壟斷，將科技和風險決策置于民主的控制之下。”[6]它能夠更加清晰地界定責任，促進責任合理地分擔和履行，使政府不再獨自擔當那些它擔當不起的責任，使潛在的風險制造者正視并切實擔當起自身的責任，使潛在的風險受害者有維護自身權利的途徑。正象貝克所運用的一個形象的比喻所說明的那樣，風險社會中的風險分配雖然在一定程度上遵循著由中心向邊緣的分配路徑，但與以往時代不同的是，風險帶來的災難最終會象回力標一樣擊中那些拋出它的風險制造者。也就是說，潛在的風險制造者最終也無法逃避風險有可能帶來的災難，每個人都置身于風險的陰影之下。這種狀況對整個人類來說是一場嚴峻的考驗。面對共同的考驗，為求得共同的生存和發展，人類有可能打破以往階級、階層的壁壘和隔閡重新團結起來，通過對話和協商將風險有可能帶來的災難減至最小。因此，面對風險時人類的團結為政府官員問責制的再造提供了可能性，為民主政治的發展提供了新的契機。endprint

第二，將政府官員問責制再造為一種有效的風險信息供給機制。

在風險社會時代，政府不再是風險治理的單一主體。為有效應對各類風險和維護公共安全，應當引入社會公眾的共同參與和協同應對。社會公眾能否在突發狀態下對風險進行理性認知是有效參與風險治理的前提條件。

在風險社會時代，政府和社會公眾的信息地位并不對稱。社會公眾如果無法獲取自己所需的信息，就可能在心理層面產生一種相對剝奪意識。這種意識會導致對政府的不信任，對政府決策的懷疑。當社會公眾轉而依靠自己的直覺和經驗對風險進行判斷時，往往采取迅速的、沖動的、有一定非理性的應激行為。這種行為有可能在短時間內實現大范圍的蔓延，從而引發集群性非理性行為，加劇風險。最近幾年，全國各地發生了很多起因公眾擴大化認識風險而爆發的群體性事件，如四川什邡投資超百億元的鉬銅項目遭到當地公眾的強烈反對，原因是公眾擔心該項目會破壞當地生態環境，影響附近居民的健康[7]。這些群體性事件的爆發說明，伴隨著公眾的風險意識提高，在風險信息供給不充分的情況下，為防范風險，公眾可能將風險放大，過度反應。因此，政府必須對公眾的信息需求給予應有的重視，為公眾提供有效的風險信息供給。

有效的風險信息供給就是要通過有效的制度渠道滿足公眾的風險信息需求，準確地界定風險內容，預測風險發生的概率。政府官員問責制應當發展為一種有效的風險信息供給的權威渠道。與政府新聞發布等渠道相比較，政府官員問責制的優勢在于它能從公眾的“問”中了解到公眾真正的信息需要，從而有針對性地供給信息。它的信息供給應當能夠經得起公眾的質疑和提問，能夠為公眾答疑解惑，引導公眾對各類風險進行理性認知。因此，風險社會背景下政府官員問責制的再造應當對“問”的功能進行再造，“問”不只包括事后追究的功能，更應涵蓋詢問、質詢等功能。只有通過日常的事前、事中、事后的詢問、質詢及其它信息溝通方式，政府才能進行持續有效的風險信息供給，才能在積極回應公眾需求并不斷接受公眾反饋的雙向交流中有效滿足公眾的風險信息需求。

通過向公眾提供有效的風險信息供給，政府官員問責制能夠舒緩公眾的風險認知，使公眾降低對風險發生概率的主觀預期，平息公眾的各種恐懼、憤怒、盲從等負面情緒，提高公眾對政府的信任程度，從而有利于促進公眾對風險的理性認知，為進一步引導和鼓勵公眾在風險治理中發揮積極力量以有效應對和化解各類風險打下良好基礎。

第三，將政府官員問責制再造為一種提升全民責任意識的參與機制。

風險社會的到來打破了人類固有的責任范圍和限度，責任的代際維度、時空維度正在不斷拓展。隨著風險的加深和擴展，全人類必須勇于應對挑戰，對當下世界、未來生命以及整個生物圈的存續與發展真正地負起責任來。只有提高全民責任意識、風險意識，才能有效應對當下的責任困境。風險社會召喚著一個全民責任社會的到來。每一個人都應當擔負起其應承的道德責任，遵循內心的良心呼喚和道德準則，把自己的行為與人類共同體和整個地球生物圈聯系起來。

傳統責任觀以行為動機或實際效果來評判行為主體。這種責任觀在風險社會面臨著困境。這是因為，隨著科學技術的發展，人類行為的不確定性日益突顯，即使行為動機是善意的，也可能產生未曾預料的結果，此外，精確預測當前行為結果對后世可能產生的深遠影響也是困難的。面對這些問題，漢斯·尤納斯等人在20世紀70年代初80年末提出了責任倫理學，它給人們提供了一種新的責任觀。從時間上看，責任倫理學和風險社會理論具有共時性。這兩種理論產生于相同的時代背景下，面對的都是人類社會風險加劇的時代主題。

依據責任承擔的時間先后，責任倫理學把責任分為“追溯性責任”與“前瞻性責任”。前者著眼于風險發生之后的補救，是一種形式責任；后者著眼于風險發生前的預測，是一種實質責任。“前瞻性責任”提出的意義在于，它使人們的關注點從過去轉向未來，從只為當代人負責轉向對未來人負責。這種責任的層次更高，它是一種責任主體與責任客體間的非對稱性責任，與傳統責任觀強調的等值交換式的對稱性責任完全不同。“前瞻性責任”要求責任主體無條件地、不求回報地對責任對象負責，類似于父母對幼兒的養育與照顧。與“前瞻性責任”相對應的責任倫理的基本原則是：“絕對不可拿整個人類的存在去冒險。”[8]16尤納斯提出的道德律令是“要這樣行動，使得你的行為的后果符合人類真正的永恒生活。”[8]11因此，“要超越全球風險時代的傳統責任倫理困境，我們就必須實現責任意識倫理思維范式的轉換，使之由近距離思維轉向遠距離思維、個體性思維轉向整體性思維、追溯性思維轉向前瞻性思維、過失性思維轉向關護性思維，只有這樣，我們才能夠在危機四伏的風險景象中實現我們理想規劃的幸福生活。”[9]

要在全社會倡導和培育這種新型的責任觀，提升全民責任意識，一方面要通過宣傳和教育，另一方面要通過社會公眾的倫理實踐。在實踐中，公眾作為主體參與到具體的倫理實踐情境中，以主人翁的視角去思考所面臨的倫理情境，并在內心的思考、比較和沖突之中不斷地平衡當下與未來的自我利益與人類整體生存、與整個地球生物圈的關系。只有通過長期持續的認真思考，人們才能突破當下自我利益的藩籬，讓內心的道德境界得到升華，才能真正地學習并在內心中認同這種新型的責任觀。公眾倫理實踐的重要途徑之一就是真正參與到公共事務的治理過程之中。因此，政府官員問責制的再造要為公眾提供參與公共事務治理的倫理實踐平臺，要確立并不斷加強公眾的問責主體地位，要拓寬公眾問責的方式、內容和途徑，使公眾真正參與到公共事務的問責過程中。在風險社會的背景下，尤其要注重公眾對事前問責環節的參與，因為這一環節更側重于對前瞻性責任觀的運用，從而有助于新型責任觀的踐行和內化。在公眾參與的過程中，隨著社會理性不斷被引入，傳統政府官員問責制自身無法克服的困境被打破了，政府官員問責制朝著更加民主的方向發展，有助于促進社會的信任、團結與合作，實現社會的和諧、穩定與發展。

綜上所述，在風險社會的時代背景下，政府官員問責制的再造應著眼于平衡政治家、科技專家與社會公眾之間的權力關系，增強政治體系的回應性與靈活性。政府官員問責制應當通過公開討論、對話、協商引入社會理性，從而打破科技專家對知識的壟斷，打破政治家對公共決策的壟斷，將技術和風險決策牢牢置于民主控制之下，構建建設性對話的制度空間。

參考文獻：

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[7]陳 斯.四川什邡部分市民反對鉬銅項目沖擊市委被驅散[EB/OL].[2012-07-03]http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_07/03/15724406_0.shtml.

[8]HansJonas.The Imperative of Responsibility： In Search of an Ethics for the Technological Age[M].Chicago：Universityof Chicago Press，1983.

[9]趙素錦.面向文明風險的責任倫理省思[J].華中科技大學學報：社會科學版，2009（4）：114.

責任編輯 凌經球endprint