工程監理審計研究

杜辰華

在我國的工程項目建設體系中，工程監理起著“質量控制”、“進度控制”、“投資控制”、“合同管理”等一系列重要監督職能，監理工作的好壞直接影響到工程項目本身。由鑒于此，在整個工程項目審計中，對工程監理的審計是十分必要和重要的。筆者試著從以下幾個方面和大家一起探討一下如何對工程監理進行審計。

一、招投標的審計

我國現行的招投標法等法律法規對工程監理的招投標有著明確的規定：“下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：（1）大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；（2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。”在實際操作過程中，建設單位往往只注重工程主體的招投標，而忽視工程監理的招投標，通常表現為以下兩種形式：第一種形式表現為將應該公開招標的改為邀請招標或者直接發包；第二種形式表現為將項目化整為零或者以其他方式規避招標。

招投標工作是工程項目實施的開始，工程項目的下一步建設及管理都是依據招投標時確定的原則執行的，是整個項目實施的“龍頭”，因此招投標是審計的“重中之重”。審計時應著重關注的內容包括：第一，招投標是否公開、公平、公正和誠實信用。如采用公開招標方式的，未通過國家指定的報刊、信息網絡或者其他媒介發布招標公告；如招標人以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人；如投標人少于三個的，未重新招標；如招標人通過標段的劃分和規則的制定達到“有投必中、人人有份”；如招標人向他人透露可能影響公平競爭的有關招標投標的情況，等等。第二，是否通過不合法手段獲取利益。如投標人相互串通、投標人與招標人串通，獲取非法利益；如投標人惡意競標，以他人名義投標或者弄虛作假，騙取中標，獲取非法利益；如中標人向他人轉讓中標項目，將中標項目肢解后分別向他人轉讓，獲取非法利益，等等。

二、監理單位和人員資質的審計

監理是我國的工程項目建設體系中對工程項目行使監督管理的關鍵環節，要求具備非常高的專業性，我國對現有的監理單位按人員、技術力量等將其資質等級劃分為甲級、乙級、丙級三種，并對三種資質等級的監理單位分別規定了相應的執業范圍，同時我國對監理人員的資質也有相應的要求并實行監理人員注冊制。

在我國現有具備資質的監理人員是十分有限的，大多數監理單位在對工程項目進行監理時往往大量聘用外部人員，而這些外聘人員流動性大，監理執業水平良莠不齊，有些甚至對監理業務知之甚少，因此在對工程項目監理過程中就會出現各種違規操作的現象，具體表現為以下幾種形式：第一種形式表現為多頭執業，即同一監理人員在多個監理單位或工程項目進行監理執業；第二種形式表現為降低標準，即本來應該由甲級監理單位監理的工程項目交由乙級或丙級監理單位監理等；第三種形式表現為“濫竽充數”，如：應該由注冊監理工程師實施的監理工作交由專業監理工程師或監理員實施等，應該具備高級工程師資質的監理工程師只有工程師資質或沒有資質等；第四種形式表現為吃“空餉”，即有資質的監理人員不從事監理執業，而是掛靠在監理單位以保障監理單位的人員資質要求。

審計時應針對上述幾種情況進行審計，重點是對監理人員尤其是外聘監理人員的資質進行審計，審計時可以通過我國的監理工程師管理系統審查監理人員相關證件的真實有效性，可以通過審查監理人員考勤或工資發放情況查找是否存在監理人員“掛名”的現象，重點審查監理人員更換后是否存在“以次充好”，等等。

三、監理履職的審計

我國在實行監理制度之前，監理的職能是由建設單位行使的，監理制度的實施改變了單純由建設單位對工程項目進行監督管理的狀況，它是通過引入獨立的第三方“監理”來對工程項目進行專業的監督管理，監理的職責則通過合同及相關法律法規予以明確。

但在現實中，由于對監理的不信任以及舊有模式的慣性等各種原因，建設單位往往不會““放權”，這時，監理通常也會順手推舟，“睜只眼閉只眼”，做個老好人，成為建設單位的附庸，而不會去獨立履行第三方監督管理的職責，但是監理的不積極作為往往又是致命的，他不僅可能會造成權利的失控、監督的真空，更是容易滋生腐敗，從而引發各種工程事故，給國家、社會和人民帶來不可挽回的損失。更有甚者，有的監理單位和人員為了能從相關利益中分一杯羹，就會利用建設單位在專業管理上的不足和漏洞，伙同施工單位一起欺瞞建設單位，從而獲取非法利益。除此之外，監理在履職上的公平公開公正也是十分重要的，在實踐中，監理是需要對施工單位的違規操作進行處理處罰的，而此時，監理就往往會利用自己的職權隨意處罰乃至不處罰，或者對不同施工單位出現的同樣問題處罰標準不統一，等等。

審計時應區分監理“不作為”和“濫作為”這兩種情況有重點的進行審計。“不作為”的審計重點是監理是否按照合同及相關法律法規履職，是否主動履職而不是被動簽字，審計時可以通過查閱合同及相關法律法規中的有關條款，結合監理行為，審查監理是否“不作為”。“濫作為”的審計重點是監理是否徇私舞弊、處理處罰是否公平，審計時可以分析比對同一問題在不同施工單位處理處罰的標準和處理處罰的幅度，重點關注應處理處罰未應處理處罰或減輕處理處罰的情形。

四、審計處理處罰

針對監理的違法違規行為，審計一般按照我國現行的法律法規及監理合同進行處理處罰，我國現行的法律法規也對監理處理處罰出臺了相關的規定，如《建設工程質量管理條例》規定：“工程監理單位有下列行為之一的，責令改正，處50萬元以上100萬元以下的罰款，降低資質等級或者吊銷資質證書；有違法所得的，予以沒收；造成損失的，承擔連帶賠償責任：（1）與建設單位或者施工單位串通，弄虛作假、降低工程質量的；（2）將不合格的建設工程、建筑材料、建筑構配件和設備按照合格簽字的。”，但在實際操作中，針對監理的具體行為尤其是監理履職方面，審計通常只能依據雙方簽訂的監理合同進行處理處罰，這就要求監理合同應該有相應的處理處罰條款，但往往監理合同中只規定了雙方的權利義務，沒有具體的處理處罰條款或條款不具備操作性，從而給審計處理處罰帶來了諸多的不便。（作者單位：江西省審計廳）