內蒙古自治區國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作現狀與存在問題

徐永明

摘要：2011年以來，國家環保部、財政部聯合開展國家重點生態功能區縣域生態環境質量的監測、評價與考核工作，考核結果為每年國家重點生態功能區轉移支付資金調節提供技術支持。目前內蒙古自治區有35個縣域納入國家的考核名單，涉及防風固沙和水源涵養兩種生態功能類型。本文就內蒙古自治區國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作的開展情況與存在的問題進行分析與探討。

關鍵詞：國家重點生態功能區；縣域生態環境；質量考核

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號2095-627X（2014）01-0009-03

Status and problems of county ecological environmental quality assessment work in Inner Mongolia Autonomous Region national key ecological function areas

Xu Yongming

（ Inner Mongolia Solid Waste Management Center，Hohhot 010011 ）Abstract： Since 2011， the State Environmental Protection Department， Ministry of Finance jointly carry out key ecological function of National County ecological environmental quality monitoring， evaluation and assessment work. The assessment results for the annual national key ecological function areas transferred to provide technical support payments. At present， the Inner Mongolia Autonomous Region has 35 counties into the state assessment list， involving the windbreak and sand fixation and water conservation two ecological function types. This paper analyzed the key ecological function areas in the Inner Mongolia Autonomous Region national ecological environment quality assessment work carried out and the existing problems.Key words： National key ecological function areas ； County ecological environment ； Quality assessment

1 前言

2010年12月，國務院印發《全國主體功能區規劃》方案，將國土空間開發分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域，其中在限制開發區，將關系到國家或區域生態安全的一些重要區域列為重點生態功能區，定位為“保障國家生態安全的重要區域，人與自然和諧相處的示范區”，在發展方向上以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務，限制大規模高強度的工業化城鎮化開發。國家重點生態功能區分為水土保持、水源涵養、防風固沙和生物多樣性維護四種類型25個功能區，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%。內蒙古自治區列入國家重點生態功能區的有35個縣（區、市），分別屬于大小興安嶺森林生態功能區、呼倫貝爾草原草甸生態功能區、科爾沁草原生態功能區、渾善達克沙漠化防治功能區和陰山北麓草原生態功能區共5個生態功能區，屬于水源涵養和防風固沙兩種類型（表1）[1]。其中以防風固沙生態功能類型為主，有27個縣，體現了內蒙古自治區是我國防風固沙生態安全屏障區的地位。

生態環境是人和社會持續發展的根本基礎，國家重點生態功能區作為國家生態安全屏障，主要作用是提供生態產品和生態服務功能，這些區域也是國家的生態保護紅線或生態底線，如果這些區域的生態系統遭到破壞，則中華民族將失去永續發展的基礎，因此加強國家重點生態功能區的生態環境保護，是增強國家生態安全的必然需要，也是推動生態文明建設的重要舉措，同樣也是美麗中國的重要組成部分。

為了加強國家重點生態功能區的生態環境保護，2008年中央政府實施了國家重點生態功能區財政轉移支付政策，用于補償國家重點生態功能區內的縣級政府由于保護生態環境而喪失的發展機會和財力損失，保證生態環境保護和民生方面的基本公共服務支出。2011年，環境保護部和財政部聯合開展國家重點生態功能區縣域生態環境質量的監測、評價與考核工作，用于評估國家重點生態功能區轉移支付資金在生態環境保護方面的成效，考核評價的對象為享受國家重點生態功能區轉移支付資金的縣級政府，同時制定了《國家重點生態功能區縣域生態質量考核辦法》。[2，3]

國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核指標體系分為共同指標和特征指標，共同指標包括自然生態指標和環境狀況指標兩類一級指標，包含若干二級指標，如自然生態指標包括林地覆蓋率、草地覆蓋率、水域濕地覆蓋率、耕地和建設用地比例四個二級指標，環境狀況指標包括二氧化硫排放強度、化學需氧量排放強度、固體廢物排放強度、工業污染源排放達標率、Ⅲ類或優于Ⅲ類水質達標率、優良以上空氣質量達標率六個二級指標。特征指標主要針對水源涵養、生物多樣性維護、防風固沙和水土保持四種功能類型設置，包括水源涵養指數、生物豐度指數、植被覆蓋指數、未利用地比例、坡度大于15度耕地面積比5個指標，用以表征不同生態功能類型的差異。考核采用定量化評價方法，使用綜合指數法進行評價，以生態環境質量的動態變化作為衡量轉移支付資金使用效果的考核標準。

在環保部部署下，內蒙古自治區自2011年起每年開展35個國家重點生態功能區縣域的生態環境質量考核相關技術工作，下面就內蒙古自治區縣域考核工作現狀、存在問題做分析和探討。

2 工作現狀及成效

在該項工作中，自治區級環保部門的主要任務是聯合財政部門負責轄區內國家重點生態功能區縣域考核工作的組織與實施，具體包括技術培訓、環境監測的技術指導和質量控制、現場核查、數據一級審核及技術報告的編寫。自2011年考核工作啟動以來，經過三年多的探索，建立了自治區級的考核工作機制和流程，取得明顯成效。（1）建立工作機制，理順工作流程。自治區級層面上建立了由環保、財政兩部門聯合的工作機制，共同開展每年的考核工作，共同通報每年的考核結果。在縣級層面上，建立了由旗縣長或分管副縣長擔任組長，各業務部門組成的考核工作小組，按照統一要求完成自查報告編制及數據資料整理、錄入及上報。在自治區與考核縣域之間，也形成了暢通的工作機制，一般縣級環保部門承擔具體工作，通過環保業務體系形成了省縣聯動工作機制。（2）縣級政府從最初的不支持不理解到積極主動開展考核工作，同時采取措施加強生態環境保護工作，改善生態環境質量。國家重點生態功能區轉移支付從2008年開始，作為一般性轉移支付資金，在使用上較專項轉移支付資金要少許多限制，基本用于保障縣級財政人員工資福利等方面支出，用于環境保護方面的比例較低。2011年考核工作開展時，不少縣級政府在態度上不積極、甚至消極，工作不配合；隨著工作的不斷推進，縣級政府逐步認識到了轉移支付資金的目的，也認識到作為國家限制開發區的重點生態功能區，承擔著維護國家生態安全的重任；同時縣級政府也認識到生態環境就是生產力，保護好生態環境在國家會給予補償。（3）縣級基層環境監管能力有了一定程度的提升。在我國環保業務體系中，縣級環境保護機構由于長期以來投入不足，欠賬太多，存在技術人員短缺、儀器設備老化、業務用房緊張、監測監管運行經費不足等困難。我區作為經濟欠發達地區，受地方財力所限，長期以來對環境保護監管能力投入不足，而35個考核縣域基本都是我區經濟發展靠后的縣域，環境監管能力更是薄弱，大部分旗縣基本不具備開展環境監測的能力。經過縣域考核，由于地表水、空氣質量和重點污染源企業排放達標情況是考核內容，考核縣域政府加大了對縣級環境監測能力的投入，逐步解決技術人員、運行經費、儀器設備和業務用房方面的問題，監測能力有了一定程度的提升。

3 存在問題

盡管考核工作對促進國家重點生態功能區縣域生態環境保護起到了積極效果，但是仍存在一些問題需要逐步解決。

一是在自治區層面上，環保、財政兩部門的配合不夠深入，尚未建立省對下轉移支付資金分配與使用規章制度，應該根據每年國家的考核評價通報結果建立省對下轉移支付資金測算及分配辦法。建議環保、財政兩部門加強合作，深入合作，聯合出臺內蒙古自治區國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核辦法，保證轉移支付資金最大程度的發揮生態環境保護的效果。

二是我區的35個考核縣域都分布在半干旱草原區或荒漠草原區，自然生態系統脆弱開展生態保護與修復所需成本較高，同時縣級政府自身財力薄弱，不少縣還是國家級貧困縣，基本上是吃飯財政。國家重點生態功能區轉移支付資金額度較低，不足以彌補生態環境保護和建設所需費用。

三是縣級環境監管能力非常薄弱，亟待加強。目前35個考核縣域環境監管普遍存在業務用房不足、儀器設備陳舊、技術人員短缺、運行經費保障不夠等問題，環境監測能力非常薄弱，不具備說清區域環境質量狀況的能力。建議旗縣人民政府加大對縣級環境監管能力的重視力度，以轉移支付資金績效評估為契機，推動縣級環境監管能力建設。

參考文獻

[1]國務院 《全國主體功能區規劃》2010 . 10.

[2]環境保護部、財政部聯合印發的《國家重點生態功能區縣生態環境質量考核辦法》（環發[2011]18號）.

[3]羅毅，陳斌等.《國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作手冊》（第一版）， 中國環境科學出版社. 2012 .收稿日期：2013-12-25