英國福利國家時期社會政策演變審視

趙浩華　崔志林

【摘要】理性審視英國福利國家時期社會政策的演變歷程，可以發現政府與市場之間的矛盾是影響社會政策演變的關鍵因素，文章嘗試以英國福利國家時期社會政策演變為背景，圍繞政府與市場兩個主體的博弈與契合，理性審視英國福利國家時期社會政策演變的內在原因。

【關鍵詞】福利國家 社會政策 演變 審視

【中圖分類號】D034 【文獻標識碼】A

英國作為西方早期發達的資本主義國家之一，其社會政策制定堪稱西方社會發展的典范，尤以其社會福利等一系列社會保障政策聞名于世（本文討論所指“社會政策”即指其有關社會福利、最低社會保障以及社會保險等一系列社會保障政策）。福利國家時期是英國社會政策發展的全面繁榮階段，福利國家是二戰后西方資本主義發達國家普遍選擇的一種社會制度之一，學界普遍認為1942年貝弗里奇所著的《社會保險及相關服務》公開報告是福利國家制度的開端，福利國家通過強化公共政策，強力干預經濟，直接管理社會高額稅收和再分配實現收入均等化，縮小貧富差距以及社會福利的普遍性和全面性。究其社會政策的繁榮實質，一方面福利國家制度的日趨成熟為社會政策的制定提供了平穩的運行環境，另一方面社會政策的發展又在一定程度上繼續推動福利國家制度的擴張，二者形成有效且必要的張力。因此，基于福利國家時期為時代背景研究社會政策的演進具有極為重要的理論價值和實際意義。

回顧英國福利國家時期社會政策的演進方向，可以發現，其初期的社會政策具有明顯的平等主義傾向，均等化色彩濃重，扶弱濟貧思想凸顯，這一特色為二戰后亟需休整的英國經濟和縮短貧富間階層差距起到巨大的修補效應。但隨著工業社會向現代工業，乃至后工業社會的過渡，英國社會結構發生了不可抗拒的巨變，福利國家制度也隨之陷入桎梏，早期的社會政策也逐漸顯露出其自身的弊端，福利國家初期旨在解決社會矛盾的社會政策，無法解決社會發展和轉型帶來的社會問題。由此，英國社會政策在福利國家中后期進入了一個不斷變革和改良的漸進階段，從撒切爾時代到布萊爾政府，英國社會政策的改良在一定程度上都取得了部分成功，但卻無法從根本上解決其內在矛盾，社會問題只是得到初步緩解而非真正解決。因此，本文以英國福利國家時期為理論背景，通過分析政府與市場這對矛盾的發展變化和博弈過程，理性審視英國福利國家時期的社會政策發展演變。

在古典經濟學和政治哲學框架內，政府與市場一直被認為是兩種不同的經濟調節形式，圍繞政府與市場之間的關系的爭論也長達幾百年。同樣在社會政策制定的演變過程中，依靠政府作為提供社會福利的單一主體，還是引進市場機制成為福利國家社會政策演變的過程中的核心問題。社會政策的制定者在處理社會福利提供主體的問題上，陷入了非“政府”即“市場”的兩難困境。無論是政府成為提供社會福利保障的單一主體，還是引進市場機制發揮作用，都有其不可避免的弊端。在對政府與市場之間關系的調整過程中，也推動了福利國家社會政策的不斷向前發展。從提供社會福利的主體層面審視英國福利國家時期社會政策演變的歷程，可以發現爭論核心和焦點在于選擇政府制度來實現社會公平價值，還是選擇通過自發競爭來促進社會正義的實現，即是選擇政府，還是選擇市場為主體來推進社會的發展進步。但是，政府與市場之間的選擇不是簡單的非此即彼的選擇，而是涉及到在不完全的政府與不完全的市場之間選擇的兩難困境。于是，政府與市場之間總是處于一種不斷博弈境況中，其博弈的結果決定了福利國家社會政策的演變方向。

責任：以政府為主體的社會政策發展

英國進入資本主義發達社會后，其社會政策長期受到古典自由放任主義的影響，政府以消極“守夜人”角色自居，盡可能避免干預經濟生活、社會生活領域，其社會政策的制定和完善主要依靠市場“看不見的手”來調節。但隨著社會分工的日益細化，社會結構的上下分化以及貧富階層差距的擴大，市場在某一領域發揮的調節和修補作用是有限且不穩定的，尤其涉及社會保障、社會福利等領域，其作用更是微乎其微，市場難以使各類資源達到最優配置，這種公平正義價值的缺失狀態往往稱之為“市場失靈”。隨著市場失靈弊端的日益蔓延，政治家和理論學界嘗試從理論入手，對政府發揮主體作用提供理論和實踐支撐。英國新自由主義認為法律面前人人平等，而且主張在機會面前人人平等，每個人都應該有平等的機會去發展自己能力，而政府應當為此提供條件，扶助社會貧弱底層以及賦予其機會平等的權利就成為政府的責任，創造公平發展的機會，制定指向性和公平性較強的社會政策。社會民主主義的重要派別—費邊社會主義即主張政府應當主動承擔責任，提供積極的社會保障政策，其理論出發點即在論證政府干預的合理性和必要性，主要依據是市場存在著頻繁的、大量的缺陷，迫切需要政府來彌補市場的種種不充分。于是，政府角色由“守夜人”政府向全能型政府轉變，福利國家制度便是這一轉變的產物。

基于此，與其說是政府主動承擔社會政策制定的責任，毋寧說是市場潛在缺陷或不公平誘因促使政府主動承擔責任，導致政府在某種程度上被動產生以公平為導向的市場干預行為，政府成為提供社會福利的唯一主體。在市場失去作用的前提下，政府作為社會政策制定和社會福利提供的主體責任逐漸顯現，通過制定指向性不同的社會政策，尤以社會福利政策等為主，對社會經濟生活領域進行全面干預。政府之于社會經濟生活的全面影響和干預，無疑為社會政策的全面發展提供了肥沃的土壤，促使社會政策多方位繁榮發展，政府采取多種干預行為來調節社會福利政策，諸如救濟扶助貧弱、制定最低收入標準、擴大基礎醫療和教育等方面發揮積極的作用。因此，在英國福利國家初期，政府通過建立全面的社會保險和社會救濟系統對公民進行保障，擴大政府在教育和公共住房方面的責任等措施進行干預。進行醫院的國有化改革，由國家來提供全民的醫療保健服務；大量興建住房，為戰后流離失所的人們提供廉租房，使人們的住房能得到基本的保障，以“普遍福利”為特征的福利國家制度全面興起，以政府為主導的社會保障制度得到迅速而全面的發展，“從搖籃到墳墓”的福利計劃成為資本主義自我辯護、自我完善、自我改良的真實寫照。因此，政府被看做是提供社會福利的唯一主體。政府干預被看作是彌補市場不足的特效藥，政府通過承擔更多的責任，降低市場經濟所帶來的風險。這在一定程度上推進了社會平等，也使戰后國家的經濟得到了恢復和發展。

變革：以市場為主體的社會政策漸進

正如市場的固有缺陷一樣，政府也不是無所不能的，政府行為也存在著無法克服的內在缺陷和不足。西方經濟學家薩繆爾森曾指出：“應當認識到，既存在著市場失靈，也存在著政府失靈。……當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。”①所謂政府失靈，即指政府為彌補市場缺陷，在政策制定過程中通過行政、立法、經濟等手段，對社會經濟領域予以干預的過程中產生的一種缺陷，其主要表現在政府的低效率和腐敗造成的社會福利損失。

二戰后，英國建立堪稱完備的福利國家制度，通過建立各種試圖彌補自由市場經濟的社會政策，承擔市場或社會的某些職能，希冀借此糾正市場失靈所產生的不足，行政職能的擴張導致全能政府的出現，政府提供全面的社會保障產品和服務，這種尋求公平和均等的社會政策在扶助貧弱、保障社會公平、提供基礎醫療教育方面發揮了巨大作用，但是，由政府這一單一主體來提供社會產品或服務常常會產生難以避免的問題，受益者和支付成本者之間的二元分離導致政府提供服務偏離了既定的公平目標。經典的“養懶漢”現象就是一種受益者和支付成本者分離的最好例證，即無論任何人是否付出，受社會政策傾向于特殊群體的政策導向，利益與收益均攤，間接造成個人努力的動機被削弱，從而產生“搭便車”的社會現象。另一方面，由于政治權力取決于投票的多數人，其政策制定的結果就是再分配欲望劇增，因為社會保障需求取決于多數人和社會大眾，而稅收的主要來源則來自于少數人。于是，就造成了福利項目的不斷擴大，福利支出的節節攀升，使政府財政不堪重負。

政府失靈現象引起各界的反思，政策制定者和理論學界開始思考政府作為提供社會政策的唯一主體是否合理，是否是以一種表面的公平去掩蓋一種實際上的不公平。這種思考和價值轉變不可避免地促使了社會政策的變革、促使了市場這只“看不見的手”重新煥發活力。政治哲學家諾齊克從對政府過度干預進行了批判，他認為應該建立一種“最弱意義的國家”即只具有保護性功能的國家，任何擴大政府職能和規模的嘗試都會直接和間接地侵犯個人權利，從而失去政府作為公民契約的根據。政府存在的基本前提即在于其保護每個人的權利，諾齊克通過對國家功能的限定政府干預的基礎。另一位著名的政治哲學家哈耶克幾乎用畢生的精力為自由市場的合理性進行了論證，他認為私有制和自由競爭的制度在維護自由方面發揮重要作用。他說：“私有制是自由的最重要的保障，這不單是對有產者，對無產者也是一樣。”②因此，在這一階段，政府全面干預呈現諸多弊端，英國在社會政策領域中摸索漸進，政府的角色由全能型政府向有限政府轉變，即限制政府的作用、限制其干預市場的程度和規模。政府角色的漸進轉變引起了社會政策的改革，由政府提供福利向福利的市場化轉變，即通過私人保險和儲蓄實現自我保障。為解決政府提供服務的低效率，福利國家進行了私有化的改革，即在私人領域依靠贏利性的企業滿足社會需要，也就是說把以前由政府提供的社會服務轉移到私人贏利性部門，試圖用市場的變革來提高效率。這一改革緩解了福利國家的危機，穩定了經濟發展，起到了積極的作用。

契合：以政府為主的多元主體模式

通過上述的對比和研究，政府和市場都有其自身難以克服的缺陷和不足，無論選擇哪一種配置資源的模式都意味著要克服這種模式的缺陷。如果選擇傾向于市場作為配置資源主體，就會迫使政府在一定范圍內承受公共性缺失的挑戰和質疑；如果選擇傾向于政府配置資源，難免會遇見由于政府職能擴大所帶來的效率低下、利益平均化等諸多問題，甚至滋生腐敗。所以，政府與市場之間的選擇并不是一種二元的選擇。而是可以嘗試充分利用其他主體力量來提供社會福利，建立一種政府為主的多元主體模式，這一模式在包括英國在內的福利國家已經在積極的嘗試中。

著名的社會學家吉登斯提出了社會投資型國家的假想課題，主張社會福利投資的多元化，目的是為了減輕政府的負擔。所謂福利多元化指的是在公共部門和私人部門之間建立一種協調機制，在利用市場機制的條件下發展社會福利事業，使福利社會不僅僅停留在國家和政府層面上，而是延伸到市民社會和國家之上的公民社會。同時，他還強調福利的分配與配給不應是自上而下的，而應是自下而上的。要充分利用公民和社區的積極性，使他們積極投入到提高福利的活動中，從而創造一種更好的福利，也就是福利的民主化。支持福利社會觀點的學者認為福利國家的危機并不代表著社會福利和社會保障的普遍危機。在現代混合經濟社會中，國家和政府維持福利水平的方式也是極其復雜的。因此，如果提供主體包含多種來源而非是單一壟斷的供應主體（政府或市場），社會保障和社會福利的總體水平可能會超越以前。但與此同時，在主張社會福利投資主體多元化時應該明確一個問題，提供社會福利的主體在許多方面的作用都不盡相同，不能簡單地看成彼此之間可以相互替代。另外，政府在社會政策實施中的角色不僅僅是福利的供給者，它還應該具有對社會價值和社會活動監督的功能，政府作為供給者的角色要與它監督者的角色區分開來。當福利收縮或權利剝奪的時候，政府只是在供給角色上的退讓而不是在監督角色上的退讓，這是在實行福利提供主體多元化政策時應該注意的一個非常重要的問題。

在政府實踐過程中，奉吉登斯為精神導師的布萊爾政府全面貫徹吉登斯的第三條道路思想，承認以政府為主體的福利國家制度存在致命缺陷和不足，但同時承認享有社會福利和保障是每個公民應有的合法權利。在社會政策改革方面，在保持原有的社會福利項目的基礎上，適度地引入市場機制以提高效率，另一方面，更加關注弱勢群體，以解決社會貧富差距增大帶來的社會問題。積極地調動社會各方的力量投資社會福利，諸如政府、市場、自愿的組織和慈善機構以及社區和家庭等力量。當然，在所有這些力量中政府是處于主導地位的，它還應該發揮監督的職能。例如，在消除貧困的行動上，布萊爾政府進行了通過社區建設福利網格化的嘗試，鼓勵多方參與，注重社會資本的培育，目的是避免使人們陷入福利之中不能自拔。從上述措施中可以看出，布萊爾政府也在積極努力地嘗試建立一種以政府為主體的多元化的福利提供模式，試圖通過多方契合來充分的調動各方的力量，從而減輕政府的負擔和低效。

綜上所述，在政府與市場的博弈和平衡中，社會政策制定的主體從政府唯一模式向以政府為主、市場機制為輔的模式演進。政府與市場之間此消彼長的關系對社會政策主體的影響是顯而易見的，當自由放任主義推崇的市場萬能和自由主義的“最弱意義的國家”理論碰撞在一起，使得市場萬能和守夜人理論成為英國早期資本主義社會發展的主基調，當市場出現自我控制和自我約束的弊端，政府背負公共責任名義，承擔大部分社會福利也就理所當然。因此，在全能政府思想的影響下，政府被認為是社會政策的唯一主體，必然實施積極的社會政策，進而擴大政府行政職能。但是，由于政府干預發揮到了極致，政府不可避免地出現失靈現象，政策制定者認識到只依靠政府作為社會政策的主體是遠遠不夠的，應當在一定程度上引入市場機制，積極地發揮市場的調節作用，彌補政府提供福利的效率不足問題。但是，社會福利作為一種公共產品的特殊性質決定了市場在公共性等方面是無法替代政府的。所以，社會政策領域進行市場化改革后市場機制雖然發揮過一段時間的積極作用，但也隨之引發一系列問題。究其原因，政策制定者將自身限定在一個政府與市場的二元選擇悖論。而在社會政策領域，可以實施一種政府為主、市場為輔的多元主體模式，充分利用除政府和市場之外的第三方組織，包括社會自愿組織、非政府組織、社區等主體發揮作用，這種模式不僅可以打破政府與市場在社會政策中的二元悖論，而且成為了一種發展社會福利的一種有益的嘗試。

（作者分別為哈爾濱學院人文學院講師，黑龍江大學管理哲學專業博士研究生；本文系哈爾濱學院青年（碩士）科研基金項目：“英國福利國家萌芽期社會政策的社會背景研究”研究成果，項目編號：HUYF2013-021）

【注釋】

①[美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯：《經濟學》，北京：中國發展出版社，1992年，第189頁

②[英]哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中國社會科學出版社，1997年，第101頁。

責編/張蕾