安倍政府的集體自衛權選擇困境

趙向華

【摘要】由于在提出憲法修改草案和國民投票兩個程序中受制于變換不定的國內政治條件，所以安倍政府修改憲法第九條能否成功殊難預料。而改變憲法解釋的方式既無法律障礙又不受民意直接干預，因此成為安倍政府的首選。即便如此，來自政府內部的反對和民心向背仍是安倍政府在試圖改變憲法解釋時不得不考慮的重要政治因素。

【關鍵詞】安倍政府 日本國憲法第九條 集體自衛權

【中圖分類號】D73 【文獻標識碼】A

所謂集體自衛權，一般是指：在與本國關系密切的國家遭受他國武力攻擊時，無論自身是否受到攻擊，都有使用武力進行干預和阻止的權利。近年來，行使集體自衛權問題已經成為日本國內政治生活中一個備受關注的政治議題。自從執掌自民黨大權以來，安倍通過一系列類似的言行向外界傳達了一個強烈的政治信號，那就是，在其執政下的日本將繼續不遺余力地推動行使集體自衛權的政治和法律進程。

然而，對于安倍政府而言，行使集體自衛權政策目標的實現與否根本上取決于其能否成功突破現行日本國憲法第九條所設置的法律障礙。實際上，安倍反復強調改變有關集體自衛權憲法解釋的政治意圖即在于突破這一障礙。一方面，因為現行日本國憲法第九條被此前的歷屆政府解釋為禁止行使集體自衛權，所以，對于安倍政府而言，只有通過修改憲法第九條或者改變政府憲法解釋的方式，才能使集體自衛權的行使于法有據；而另一方面，相對于改變憲法解釋而言，修改憲法第九條所需的復雜的政治和法律程序決定了其耗時更長且伴隨更大的政治風險。

因此，為使行使集體自衛權合法化，改變憲法解釋無疑是安倍權衡利弊之后的最佳選擇。然而，這并不意味著安倍政府在推行改變憲法解釋的政策時毫無顧忌，因為來自政府內部以及國民的反對都是其不得不考慮的政治因素。

日本政府對憲法第九條的解釋

日本國內所有關于集體自衛權的法律和政治爭論皆源于現行日本國憲法第九條的規定。根據該條規定，日本“永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段”，并為實現這一目的而“不保持陸海空軍及其他戰爭力量，不承認國家的交戰權”。對于憲法第九條與行使自衛權的關系問題，吉田茂首相于1946年6月26日在當時的帝國議會眾議院答辯中作出的解釋是：雖然該條第一款有關放棄戰爭的規定并沒有直接否定國家行使自衛權，但是第二款中不承認一切軍備和交戰權的規定所產生的結果是，即便是以行使自衛權為目的而發動的戰爭以及以實施自衛為目的的交戰權也已經被放棄。①在吉田看來，在憲法第九條第二款“不承認一切軍備和交戰權”的規定之下，日本是不能行使自衛權的。

雖然從表面上看，吉田解釋并沒有直接涉及集體自衛權的問題，但是，因為1945年的聯合國憲章已將國家自衛權的含義解釋為包括單獨自衛權和集體自衛權，所以，“日本放棄行使集體自衛權”的吉田解釋應被理解為一種“全面的放棄”，亦即日本根據憲法第九條所放棄的不僅僅是單獨自衛權，而且還包括集體自衛權。

吉田首相“全面放棄行使自衛權”的憲法第九條解釋在1950年代日本國內圍繞自衛隊的合憲性問題而展開的討論中被加以修改。根據吉田“全面放棄自衛權”的解釋，既然日本已經放棄了自衛權，那么不僅作為行使自衛權之手段的自衛隊的建立缺少憲法依據，甚至連其建立本身也已經變得毫無必要。但是，對于日本而言，迫于美國的壓力，自衛隊的建立又不得不為之。為此，如何解決自衛隊建立的合憲性問題便不可回避。對此，日本政府采用的方法是將憲法第九條的解釋由“全面放棄行使自衛權”變更為“部分放棄行使自衛權”，即轉而將第九條解釋為：允許日本在為防衛本國之目的的最小限度范圍內行使自衛權。基于這種解釋，作為行使這種權利之手段的自衛隊的建立也就理所當然地獲得了其合法性。

在這一時期，日本政府在對憲法第九條由“全面放棄行使自衛權”到“部分放棄行使自衛權”進行解釋變更的同時，還通過在國會的多次政府答辯，更加直接地明確了該條規定與行使集體自衛權的關系，即：憲法第九條所允許行使的自衛權應當限定在為防衛本國之目的的最小限度范圍內，集體自衛權的行使被認為超出了這一最小限度范圍，因此是不被允許的。這一關于憲法第九條與行使集體自衛權之間關系的解釋被此后的歷屆日本政府所沿襲，即便在六十余年后的今日依然如此。

通過修改憲法行使集體自衛權

既然憲法第九條的規定是禁止行使集體自衛權的根源所在，那么，對于極力推動行使集體自衛權合法化的安倍來說，一勞永逸地解決問題的途徑之一無疑便是修改憲法第九條。實際上，戰后長期執政的自民黨一直以來都將修改憲法作為其長期追求的綱領性目標，而自民黨內的一些保守政治家更是將禁止行使集體自衛權的第九條作為持續批判的對象。②可以說，修改憲法是戰后日本憲政史上一個不衰的話題。隨著國際國內形勢的變化致使日本政治生活中修改憲法第九條的思潮由最初的暗流涌動變得日益顯在化。特別是近年來，執政的自民黨內有關修憲的言論盛行，為修憲營造社會輿論、提供法律和政策支持的動作頻仍且步伐加快。安倍執政之后，更是高舉憲法修改的大旗，將修改憲法作為其執政的優先課題之一。

在修改憲法方面，可以說安倍的前任為其留下了較為豐富的政治遺產。2000年，執政自民黨分別在眾議院和參議院設立了憲法調查會，負責調查研究包括憲法修改在內的相關問題。2005年，兩院的憲法調查會相繼公布了各自的調查報告。總的來說，兩份報告均對修改憲法持肯定態度，這樣就結束了長期以來國會圍繞是否修憲進行爭論的歷史，使得修憲進程由爭論是否修憲的第一回合進入如何修改階段。這一成果使得安倍得以脫身于是否修憲的糾纏，轉而把精力全部投入到解決如何修憲的具體問題中。也正是這一有利條件，促使安倍在其第一次執政后于2007年推動通過了為修改憲法設定國民投票程序的《國民投票法》，從而向正式修改憲法邁出了實質性的一步。

安倍政權為推動修憲進程所做的種種努力使其背后所隱藏的試圖為行使集體自衛權松綁的政治意圖昭然若揭。但從當前日本的政治現實來看，安倍上述政治意圖能否實現，仍存在許多不確定性因素，其中最主要的有以下兩點。

首先，雖然日本國會已經明確了對憲法進行修改的大方向，但是，就是否應將現行憲法修改為允許行使集體自衛權的問題，國會內部仍存在較大分歧。而在憲法修改程序中，這一分歧必將影響到憲法修改草案的提出。日本國憲法第九十六條規定，該憲法的修訂，必須經各議院全體議員三分之二以上的贊成。但是，考慮到最大的在野黨民主黨關于如何修改憲法第九條與自民黨尚存在分歧，加之日本共產黨和社民黨一貫堅決反對修改憲法，因此，可以說，日本國會能否就修改憲法第九條向國民提出用以投票的憲法修正草案存在疑問。而如果國會無法提出憲法修改草案，那么后續的修憲程序便自然無法推進，因此，安倍通過修憲為行使集體自衛權松綁的政治意圖也就難免觸礁擱淺的命運。

其次，根據《國民投票法》，國會提出的憲法修改草案只有獲得國民有效投票總數中過半數的贊成票才能通過，因此可以說，國民的支持乃是安倍成功修憲必須跨越的最后一道門檻。然而，就目前情況來看，安倍試圖通過修憲為行使集體自衛權松綁的政策很難獲得多數國民的支持。這一結論有以下幾個事實作為支撐。第一，正如有研究指出的那樣，因為“修憲討論并非依據憲法的基本原則和理念，而是出自當局的政治需要”，特別是“修改第九條的論調實際上并非民間的要求，而是以向海外派遣自衛隊為中心，由日本統治階層的政治性圖謀引發的”，③這就使得修憲的提議從一開始便與民意嚴重脫節。第二，在2007年7月的參議院選舉中，自民黨雖以“修改憲法”為選舉旗號，結果卻遭遇慘敗，直接導致安倍于當年8月辭去首相之職。可見，日本國民以手中的選票表明了其對缺乏國民充分討論的修憲活動的消極立場。第三，日本共同社于2013年8月26日公布的一份輿論調查顯示，在所有受訪者中，對通過修改憲法第九條行使集體自衛權持支持立場的僅占24.1%。這一定程度上說明，盡管安倍政府不遺余力地為修改憲法第九條造勢，但仍有相當一部分日本國民對此并不買賬。

綜上所述，雖然修改憲法第九條可為合法行使集體自衛權“永除后患”，但由于國內政治現狀以及民眾支持的持續低迷，修憲最終能否成功殊難預料。也許正因為如此，安倍才在不斷摸索和挫折之后改變思路，轉而尋求更加具有可控性、可預見性且政治風險更小的策略，那就是改變政府對憲法第九條的一貫解釋。

通過改變憲法解釋行使集體自衛權

如前所述，憲法第九條禁止行使集體自衛權乃是日本歷屆政府的一貫解釋。而新一屆安倍政府正極力試圖通過改變這一解釋的方法使日本能夠合法行使集體自衛權。2013年8月8日，安倍辭退了對改變憲法第九條解釋持反對態度的內閣法制局長官山本庸幸，代之以對此持積極立場的原外務省國際法局長、駐法大使小松一郎。這一人事變動使小松一郎成為戰后首位在內閣法制局毫無任職經歷的內閣法制局長官。安倍的這一被稱為“例外中的例外”的人事安排使得其強力推動變更憲法解釋以使行使集體自衛權合法化的政治意圖顯露無遺。④

在日本，政府與國會、法院一樣，都是憲法的有權解釋機關。因此，在沒有法律禁止的情況下，一般來講現任政府有權通過國會答辯的方式改變此前政府在國會答辯中所作的憲法解釋。⑤ 這意味著，對于安倍而言，改變此前政府對憲法第九條的一貫解釋并不存在法律障礙。另外，從程序上看，與修改憲法需要最終的國民投票不同，政府在國會答辯中改變憲法解釋并不以新的解釋已通過國民投票并獲得國民多數支持為前提。這意味著，在新任政府試圖以國會答辯的方式改變此前政府的憲法解釋時，民意是無法對其構成直接的事前干預的。

對此，日本國內有關憲法第九條的部分理論研究成果為安倍提供了某些依據。這些研究采用對第九條進行文本和歷史解釋的方法，得出了該條并沒有禁止日本行使集體自衛權的結論。首先，一種具有代表性的解釋認為：集體自衛權對于國家而言是一項極為重要的自然權利，對于此種性質的權利的放棄或禁止，必須要有憲法的明文規定而不應僅以政府的解釋為依據，而現行日本國憲法第九條中并沒有關于放棄或者禁止行使集體自衛權的明文規定，因此政府通過自身的憲法解釋使日本放棄行使集體自衛權是缺乏法理依據的。⑥其次，在憲法第九條的解釋方面頗具影響力的京都學派認為，根據第九條第一款“日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段”的規定，日本放棄的乃是作為解決國際爭端之手段的戰爭、武力威脅或武力行使。而根據1928年《巴黎非戰公約》以來的國際法，作為解決國際爭端之手段的戰爭僅指違反國際法的侵略戰爭，其中并不包括自衛戰爭和制裁戰爭。因此，憲法第九條第一款應解釋為：日本放棄的僅僅是違反國際法的侵略戰爭（包括違反國際法的武力威脅或武力行使），而并沒有放棄國際法上合法化的制裁戰爭（如在聯合國集體安全體制下發動的戰爭）和自衛戰爭。基于此，京都學派認為，第九條第二款“為達到前項目的，不保持陸海空軍及其他戰爭力量，不承認國家的交戰權”的規定應被解釋為并不禁止“以自衛為目的的戰爭、戰爭力量和交戰權”。因此，只要是以自衛為目的，則無論是行使單獨自衛權還是行使集體自衛權都是憲法第九條所允許的。⑦

當然，從程序角度來看，對其合理性進行說明并不是安倍政府改變憲法解釋所必需滿足的前提條件。由于在改變憲法解釋方面既不存在法律障礙，民意也無法發揮事前直接干預的作用，所以，單純從技術層面講，即便在改變憲法解釋的合理性方面缺乏充分的說明，這也并不必然能夠阻止安倍政府強行推進改變憲法解釋的進程。然而，這并不意味著安倍政府在推行這一政策時毫無顧忌，因為來自政府內部以及國民的反對都是其不得不考慮的政治因素。

首先，就政府內部的反對而言，與自民黨聯合執政的日本公明黨堅決反對行使集體自衛權。公明黨的強硬立場使得安倍不得不暫緩改變憲法解釋的政治進程，被迫宣布政府有必要多花時間就這一問題展開磋商，并將關于是否改變憲法解釋以解禁集體自衛權的問題推遲至明年春季以后得出結論。

其次，與修改憲法第九條一樣，在改變憲法解釋問題上安倍政府也面臨民意冷淡的尷尬。在日本共同社的輿論調查結果中，支持與反對的比例則分別為20%和47.4%。雖然改變憲法解釋并非像修改憲法那樣直接受制于民意支持，但是，如果在多數國民反對的情況下仍然強行推動改變憲法解釋，則必將嚴重損害國民對于安倍政府的信任，而這無疑關系到在嗣后的國政選舉中自民黨能否獲得國民支持以繼續保持其執政黨地位的問題。由此可見，民意向背仍將是安倍在試圖改變憲法解釋時不得不考慮的重要因素之一。

結語

新一屆安倍政府的一系列舉措已經使得憲法第九條設置的禁止行使集體自衛權的屏障岌岌可危。如果安倍政府成功突圍，得以行使集體自衛權，那么就意味著日本戰后半個多世紀以來所延續的“專守防務”政策將轉而具有外向性和攻擊性。而這一防衛政策的轉變必將影響到亞洲、太平洋地區的安全局勢，改變這一區域現有的軍事布局。鑒于安倍改變憲法解釋為行使集體自衛權松綁的政治目標日趨實現，而日本國民的反對能否成為阻止安倍暴走的最后一道防線并不確定，因此，對于就日本行使集體自衛權抱有重大利益關切的我國而言，靜觀其變并非明智之舉。我國應不斷通過外交途徑就集體自衛權問題向安倍政府喊話，通過持續的外交施壓使日本國民清楚認識到中國在這一問題上的重大關切和堅定立場，以此爭取在日本國民中形成反對行使集體自衛權的更大合力；同時以安倍政府成功突破憲法障礙行使集體自衛權為假想背景，預先制定能夠對其予以有效應對的政治、經濟、外交甚至軍事對抗措施。

（作者單位：安陽師范學院法學院）

【注釋】

①[日]高田敏他編著：《資料で考える憲法》，京都：法律文化社，2000年，第80頁。

②[日]戶波江二：“日本國憲法的 6 0 年與憲法修改問題”，牟憲魁等譯，《政法論叢》，2008年第3期，第91～97頁。

③孫伶伶：“修憲預示日本未來政治走向—解析日本眾參兩院憲法調查會修憲報告書”，《日本學刊》，2005年第3期，第33～46頁。

④[日]南野森：“集団的自衛権と內閣法制局—禁じ手を用いすぎではないか”，《世界》，2013年，第20～24頁。

⑤[日]柳井俊二：“安全保障の法的基盤の再構築”，《上智法學論集》，2009年第4期，第1～26頁。

⑥[日]西川吉光：“集団的自衛権解釈の再考と日本國憲法”，《國際地域學研究》，2008年第3期，第55～73頁。

⑦[日]小森義峯：“「集団的自衛権の行使」合憲の法理”，《憲法論叢》，2002年第12期，第1～20頁。

責編/王坤娜