新時期中國金融監管體制的構建與完善

胡成蹊

【摘要】隨著現有金融監管體制種種缺陷的不斷顯現，探索出一個適合中國的較為成熟的監管體制是當前金融戰略和國家發展戰略的重點工作。在三種標準金融監管模式—機構監管、功能監管和目標監管的基礎上，借鑒他國經驗，結合具體國情，通過對三種標準模式進行發展演繹而形成各種監管體制，是新時期中國金融監管體制探索的必由之路。

【關鍵詞】金融監管體制 功能監管 “傘形”監管體制

【中圖分類號】F832.1 【文獻標識碼】A

《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》對“金融”的簡要解釋為：“金融以其不同的中心點和方法論而成為經濟學的一個分支。其基本的中心點是資本市場的運營、資本資產的供給和定價。其方法論是使用相近的替代物給金融契約和工具定價。”①參照一個對“金融”更為簡潔的解釋“跨期配置稀缺資源”②我們就能對“金融”概念有一個基本的了解。

“金融監管（financial supervision）意指對金融機構的經營者和經營行為的監管。”③具體來說，它“是指一個國家（地區）的中央銀行或其他金融監督管理當局依據國家法律法規的授權，對金融業實施監督管理。”④

“金融監管的最主要目標有兩個：一是盡力防止或制止系統性金融危機或金融市場崩潰的發生；二是保護知情較少者的合法利益。”⑤

金融監管體制的探索是建立在上述對金融和金融監管本質理解的基礎上的，是以金融監管的主要目標為導向的。無論是三種標準金融監管模式—機構監管模式、功能監管模式還是目標監管模式之間，或是他國通過對標準模式的發展形成的“傘形”監管體制、“雙峰”監管體制或是混業監管體制之間，并沒有絕對的優劣之分。選擇哪種監管體制或者如何探索最適合中國的監管體制取決于對中國金融行業發展程度的深入了解和對金融監管發展趨勢的預判。

三種標準金融監管模式

金融監管模式是具體金融監管體制的標準化模型，各個國家的監管體制都是以監管模式作為藍圖構建起來的。即便是采用單一監管體制的國家只設立一個綜合的金融監管機構，但是它的內部架構依然不可能脫離傳統的監管模型。傳統的金融監管模式主要有三類：機構監管（institutionregulation）；功能監管（functionalregulation）；目標監管（objectiveregulation）。

機構監管一般是指以金融機構的分類來區分監管者，例如銀行業的監管機構監管銀行、證券業的監管機構監管證券公司、保險業監管機構監管保險公司。作為一種歷史上最簡明有效的監管模式，機構監管有以下的幾種優勢：其一，有相對全面的監管覆蓋。在法治市場中，金融機構都需要進行登記，所以只要金融機構符合某一個監管者監管對象的類別，就會被這種監管模式覆蓋。其二，因為監管對象是一個金融機構整體而不是局限于某一種業務部門，所以有利于把握整個金融機構的運營風險，發現混業區域的違規問題。

功能監管的概念最早產生于美國。1999年美國頒布的《金融服務現代法案》首次提出了“功能監管”概念。意為相似的金融業務要由同一個監管者監管，例如銀行業的監管機構監管銀行業務、證券業的監管機構監管證券業務、保險業的監管機構監管保險業務。這種監管模式的優點在于：首先，每個監管者只監管其最專業和最熟悉的業務，這不僅提高了監管效率也保障了監管的質量。其次，類似的業務由同一監管者監管有利于建立統一的監管標準和原則，避免類似業務卻有不同標準的監管。例如在機構監管模式下，銀行業的監管機構對于銀行業金融機構的某些涉及證券業務的監管標準可能就與證券業的監管機構對于證券公司的監管標準產生沖突。最后，功能監管有利于金融機構之間的平等競爭，保護消費者的利益。

目標監管一般是指面對業務種類多元化的金融市場一種更為直接和理想的監管模式。它的理念是根據最終的監管目標設計監管機構，“使金融監管的三個方面—系統監管，審慎監管和業務經營監管均能達到各自的目標”⑥。這種監管模式的優點在于：一方面，目標監管主旨明確，直擊要點。無論是在機構監管模式或是功能監管模式下，總體的監管目標是分散在各個監管機構的監管制度中實現的，毫無疑問，經過這樣的稀釋，監管目標的明確性和主導性自然會有所下降。而目標監管模式是根據監管目標而設計監管機構，例如系統監管機構，審慎監管機構和業務經營監管機構，目的性和監管側重自然清楚明確，監管效率自然提高。另一方面，目標監管模式根據監管目標不同設立各自獨立的監管機構可以消除基于不同監管目標而產生的理念和制度之間的沖突。系統監管、審慎監管和業務經營監管是相互間區別度很高的監管目標，有各自不同的理念和監管文化，一個監管機構要從理念到制度完美統合不同的監管目標幾乎是不可能完成的任務。而且隨著金融市場全球化的加速，不同的監管目標之間的差異化會越來越明顯，基于監管目標的不同設立不同的監管機構具有現實意義。

當今主要的金融監管體制

金融監管體制所需的設計是建立在以下制度基點的充分論證之上的：審慎監管與市場行為監管是否合并、中央銀行的角色、各監管機構的政治獨立性、監管競爭需求、監管權力制衡和如何更好地銜接國際金融監管合作等等。

金融監管體制的基本分類是混業監管和分業監管，各個國家的金融監管體制都是選擇其中的一個方向或者走折中路線，然后參照三種監管模式設計出來。比較具有代表性的是英國的混業監管體制和美國的“傘形”監管體制。

混業監管體制也稱為單一監管體制或集中監管體制，即只設立一個綜合金融監管機構，對各類金融機構的銀行業務、證券業務、保險業務等各種金融業務尤其是混業經營程度較高的金融集團的所有金融業務進行全面監管。英國的金融監管體制是其典型代表。英國于1997年合并了原有的各類金融監管機構，成立金融服務局（FSA），并于2000年頒布《金融服務與市場法》（FinancialServicesandMarketsBill， FSMB），進一步明確了金融服務局綜合監管者的地位。雖然2010年6月，英國對其金融監管體系進行了變革，撤銷金融服務局，由英格蘭銀行執行其大部分職能，但是并沒有改變英國混業監管的基本體制。

混業監管體制的優勢在于：首先，混業監管體制適應當今金融創新能力急劇增強，市場細分化和業務多元化顯著的金融業發展趨勢。隨著全球化時代世界經濟對于資本市場日益提高的金融服務要求，各種金融工具的創新和日益細分的業務類型蓬勃發展，混業監管可以涵蓋所有的金融業務，從宏觀上控制總體風險。其次，可以在一定程度上避免監管分割所導致的重復監管及監管對立，創造一個相對公平的監管環境。再次，混業監管體制可以產生規模效應，降低監管成本。最后，混業監管體制這種簡潔的結構可以更好地明確金融監管機構的職能與責任。

混業監管體制的劣勢在于：首先，混業監管體制只適合非常成熟的金融市場。其次，唯一的監管者就意味著缺乏競爭環境，無論是監管效率還是勤勉程度沒有類似機構的比較就只能寄希望于自覺，這為官僚主義的滋生創造了可能。最后，唯一的監管者這一狀況本身就意味著高風險，一旦這個監管機構的制度和理念出現偏差和疏漏或者沒有緊緊跟上金融市場出現的新趨勢和新發展，那么某種程度的監管失效就幾乎無法避免，因為沒有另外的監管主體和監管系統可以對此進行補救。

“傘形”監管體制屬于分業監管體制的改良體制，在分業監管的基礎上為分業監管機構設置一個“傘頂”—牽頭監管者。以美國為例，首先根據功能監管的模式進行分業監管，“在銀行業領域，財政部貨幣監理局（OCC）、聯邦儲備銀行（FRB）、儲蓄性金融機構監管局（OTS）、聯邦存款保險公司（FDIC）以及各州的銀行局（SBD）共同負責監管。”⑦，證券業由證券交易委員會（SEC）監管，期貨業由商品期貨交易委員會（CFTC）監管，保險業由所在各州的保險監管局監管。在這些監管機構之上由行使中央銀行職能的聯邦儲備理事會（FED）進行總體監管。美國擁有最為復雜的體制，“有100多家聯邦或州立機構負責負責不同類別和層次的監管”。⑧

“傘形”監管體制的優點在于：首先，基于功能監管模式的分業監管設計可以發揮各類監管機構自身的專業性。其次，在監管機構之間產生監管競爭，有利于激勵各個監管者的勤勉和高效。最后，在分業監管之上有牽頭監管者的總體監管可以在宏觀層面控制風險，協調監管中的沖突和矛盾。

當然，“傘形”監管體制也有其缺點，最大的問題就是整個體制非常繁瑣和復雜。其一，整個監管體制需要精簡集中，牽頭監管者的權力需要得到加強。其二，監管范圍除了傳統的銀行業、證券業和保險業之外，要把大量的金融衍生品納入監管。

通過上述分析可以看到，無論哪種監管模式或監管體制都不是十全十美的，從各國的實踐來看，采用哪種監管體制必須建立在各國自身的金融業發展水平和具體國情之上。

中國金融監管體制的選擇

選擇監管體制應當充分考慮該國的金融行業的融合性，包括跨業經營的法律障礙、監管機構的獨立性、國家上層權力制衡機制等因素。這些因素決定了整個監管體制的基礎與可行性。關于中國金融體制改革的建議目前大致可以分為兩類：混業監管體制和“傘形”監管體制。

混業監管體制的建議主要體現在對于“大部制”的討論，“整合金融監管資源，成立金融部一度呼聲很高。”⑨具體而言，就是把銀監會、證監會和保監會合并為一個類似英國金融服務局（FSA）的部門，對整個金融行業進行統一監管。混業監管建議的一個重要理由就是混業經營的必然性。混業經營已經逐漸成為全球金融市場的一種趨勢。對于顧客來說，混業經營的金融機構可以提供更全面的金融服務，降低交易成本，滿足個性化的需要。對于金融機構而言，混業經營可以拓展業務范圍，通過多元化業務類型來分散風險，提高資源的利用效率。

但是回到前文關于混業監管體制的優缺點分析中我們就可以發現，實施混業監管體制的一個重要前提條件就是這個國家要有成熟的金融市場，以市場為主導的金融市場，英國、德國、日本等皆是如此。對于中國而言，金融市場發展不過三十余年，年輕與不成熟是毫無疑問的事實，而且由于種種原因，我們金融市場由政府主導的痕跡非常明顯。在這樣的現實情況下建立混業監管體制，那么其優勢將大打折扣，而缺點—官僚主義和缺乏風險控制將徹底暴露。中國是由國務院而不是央行在主導金融政策，而如果建立“金融部”或類似的機構自然也是在國務院的領導下，這樣一來不僅僅是監管競爭的缺失，連監管者與監管對象之間的身份界限都將含糊不清，最終“教練”與“裁判”的身份再次合一，中國金融市場失去市場主導的可能。由此可見，中國實行混業監管體制缺乏現實條件。

其實除了混業監管體制，以分業監管中功能監管模式為基礎的“傘形”監管體制也能適應混業經營的發展趨勢。雖然美國的次貸危機給它的“傘形”金融監管體系敲響了警鐘，但從這個體系自身來看，經過完善（主要是對“傘頂”監管機構的功能強化）的“傘形”金融監管體制依然是一種比較平衡的監管體制。而對于中國而言，選擇“傘形”監管體制有以下的這些優點：首先，中國現有的監管資源可以在最大程度上得到有效的利用。中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會和中國保監會“一行三會”的監管體制才剛剛建立不久，在這樣的情況下輕易改變整個監管體制，推倒重來確實有些草率。其次，中國金融機構的架構和運營模式比較多地參照了美國的經驗，那么在監管體制方面的參照也是一種配套。中國的金融機構包括商業銀行、證券公司和保險公司的設立和運營都參照了美國的很多經驗，尤其是在金融控股公司這種混業經營公司的設計上直接借鑒了美國金融控股公司的模式，那么既然美國的“傘形”金融監管的體制對美國金融市場的監管基本是有效的，那么作為參照美國發展起來的中國金融市場繼續向“傘形”金融監管體制發展也是符合邏輯的。最后，建立“傘形”監管體制適應當前中國金融市場的不成熟狀態。“傘形”體制應當說是一種安全與效率較為平衡的體制，對于中國金融市場這樣相對不夠成熟而且需要盡可能快速發展從而滿足全球化壓力下經濟發展所需要的金融服務和金融安全保障的金融市場而言，“傘形”監管體制是一種有較強適應性的體制。

中國要建立“傘形”金融監管體制的最大難點是在于“傘頂”的選擇，是強化中國人民銀行的總體監管能力還是在國務院再新設立一個機構？從現實考慮，舍棄中國人民銀行這個既存的總體監管者再去新設一個總體監管機構，然后重新梳理監管體制并非明智的做法。而直接加強中央銀行的總體監管權限，以它作為總體監管者和協調者，以證監會、銀監會和保監會作為平行的功能監管主體，是實現中國金融監管體制有機統一原則的合理方式。

結語

隨著中國（上海）自貿區的建立，中國金融業的國際化進程再一次提速，作為中國金融業持續繁榮和健康成長的保證，中國的金融監管能否盡快完成監管體制的轉型，能否適應中國金融業和世界金融業的發展趨勢，是事關中國金融戰略成功與否的重要環節。而且目前中國又面臨如何盡快加入“跨太平洋伙伴關系協議（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）”組織，面臨21世紀戰略發展機遇期的重大挑戰，金融監管作為貿易和投資雙重自由化的核心監管領域，如何在體制和執行力方面尋找到最適合中國國情的監管體制，進而更順利地嵌入全球金融監管體系已是迫在眉睫的重要問題。

希望筆者的一些淺析，能夠和理論界的其他討論聲音一起，為中國金融監管體制應該如何轉變發展的問題貢獻自己的一點微薄之力。

（作者為廈門大學法學院博士研究生）

【注釋】

①[美]彼得·紐曼，默里·米爾蓋特，[英]約翰·伊特韋爾：《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》（第一卷上冊），胡堅等譯，北京：經濟科學出版社，2000年，第27頁。

②[美]茲維·博迪，羅伯特·C·默頓，戴維·L·克利頓：《金融學》（第二版），北京：中國人民大學出版社，2010年，第3頁。

③[美]弗雷德里克·S·米什金：《貨幣金融學（第九版）》，北京：中國人民大學出版社，2011年，第630頁。

④⑤⑦⑨郭田勇：《金融監管學》（第二版），北京：中國金融出版社，2009年，第1頁，第13頁，第82頁，第95頁。

⑥郭鋒：《全球化時代的金融監管與證券法治—近年來金融與證券法的理論研究與學術爭鳴概覽》，北京：知識產權出版社，2010年，第84頁。

⑧[英]霍華德·戴維斯，大衛·格林：《全球金融監管》，中國銀行業監督管理委員會國際部譯，北京：中國金融出版社，2009年，第81頁。

責編 / 韓露（實習）