地方政府間良性稅收競爭策略的構建

方燕

【摘要】政府間稅收競爭是經濟市場化和財政分權化的產物，反之，稅收競爭也對經濟體制和財政運行的改革和發展產生重要影響。政府間稅收競爭存在的問題引致了我國地區間經濟協調發展的眾多新問題與新矛盾。構建良性稅收競爭策略應處理好中央與地方的財政利益關系，依法穩定政府間財政關系，改革和完善我國的財政轉移支付制度。

【關鍵詞】分稅制 政府 稅收競爭

【中圖分類號】F812.42 【文獻標識碼】A

1994年的分稅制改革可以說是我國稅制建設發展過程中具有里程碑意義的一項舉措，經過此次稅制改革，我國基本上確立了國稅與地稅兩套稅收體系，這也就意味著中央政府與各級地方政府均有一定的財權與事權。但分稅制改革后，仍然是中央政府享有稅收的立法權，而地方政府的財政收支并沒有真正的法律上的保障。因此，也可以認為，1994年的分稅制改革并不是一次徹底的、完善的稅制改革。但總體來說，我國還是邁入了財稅分權的發展階段，而在這一階段中，各級政府擁有自己的財稅收支權，這也就意味著一定的經濟利益的獲得，因此分稅制也引來了地方政府間的稅收競爭，并且愈演愈烈。

政府間良性稅收競爭構建的意義

首先，從政府制度創新來看，分稅制的改革所帶來的稅收競爭，其能夠有效地促使政府在稅收的政策制定、稅種的設計、征管方式以及手段上進行創新，從而獲得更多的稅收收入。在稅收競爭中，政府只有保持低成本的政府制度系統才能使得自身處于優勢地位，因而各級地方政府都會有意識地對自身制度系統進行調整，從而形成一系列有利于稅收增加的創新制度，而這種創新主要就表現在優惠的稅收政策的制定、稅種設計的創新以及征管方式的創新三個方面。

其次，從生產要素流動來看，稅收競爭還有利于資本等各種生產要素進行地區間的流動，從而進一步實現社會資源的優化配置。稅收之間的競爭會促使各種生產要素由稅收環境劣勢地區進入到優勢地區去，從而使得社會資源在優勢地區得到更好的發揮利用，促進地區發展。

再次，從公共產品供給來看，稅收的競爭還有利于促進地方政府提高自己的公共產品供給水平。地方政府公共產品的供給依賴于地方政府的財政收入，因此一定的稅收競爭能夠促進地方政府發揮自身的優勢吸引更多稅收，從而為社會公共產品的供給提供財力支持。此外，財政稅收競爭在一定程度上還能夠刺激政府行政人員提高工作效率，從而為公眾提高更高水平的公共產品和服務。

最后，從地方轄區居民的福利來看，稅收競爭能夠有效地降低政府浪費，提高轄區居民的福利。公共選擇理論表明，政府是具有“經濟人”特征的，因此他們往往會為了自身利益進行權力尋租。但當政府間存在稅收競爭時，這反而是對公職人員形成一種約束力，能夠有效限制其權力尋租的活動范圍和規模，并讓其樹立起廉潔奉公的思想，這就有利于政府更多為社會大眾考慮，從而為轄區居民提供更好的福利待遇，確保居民和生產要素不流出本轄區。

我國地方政府間稅收競爭的現狀

根據分稅制改革的設定，我國的稅收種類可以分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，稅種的劃分也明確了稅收中中央與地方的收入分配關系，將政府間稅收資金的上解與下撥的關系進行了硬化約束，在一定程度上提高了政府在稅收上自動平衡的水平，地方政府自收自支，根據地方實際情況制定財政預算政策。1994年的稅收體制改革的一個重要目標便是保證中央的財政收入，維護其財權，而其制度的設計便缺乏對地方財政收入和支出額度的深入分析與合理預測，這導致了后來地方政府的稅收規模縮小，而政府間的財政轉移支付制度并不健全，而且隨著市場經濟的發展，政府逐漸轉型，其事權逐步擴大，在財權與事權的匹配上，地方政府處于事權下放而財權向上集中的整體大環境中，因而造成地方政府財權與事權的不匹配。這種狀況也為地方政府之間開展稅收競爭提供了動機與必然性。當時，各個地方政府擁有城鎮土地使用稅、房產稅等地方稅種的減免權，也擁有筵席稅、屠宰稅的征收權，而且各個省份在這些稅收上采取了一定的區別策略，但這些稅種所對應的稅基流動性較差，因而地方政府很難在這些有區別的稅收政策上形成稅收競爭。

1997年我國實行的《企業所得稅減免稅管理辦法》將企業所得稅的減免政策與權限管理進行了明確規定，地方企業所得稅的減免權限交由地方省市政府的稅務局進行審批，這為地方政府進行橫向的稅收競爭提供了可能性，而且我國的所得稅減免主要是根據地域的不同、項目的不同而有所差異，因此在實際的減免操作中存在很大的變通空間，這也是地方政府間進行稅收競爭的空間之一。

地方政府之間進行稅收競爭主要是通過以下途徑。一是制定各種稅收減免政策，例如在不受中央稅收政策影響下，一些地方會進行高新技術開發區或是經濟開發區建設，這樣政府便有權對這一區域內的企業進行一些減免稅收的政策措施。二是政府可以通過放寬審批標準來擴大稅收優惠的適用對象。例如中央的稅收政策規定可以對高新技術企業、校辦企業以及森工、福利企業等進行稅收的優惠，而地方政府在接受一些這類企業申請時，便放寬了審批標準，這就使其轄區內有更多的稅收優惠適用對象。三是通過“定稅”、“包稅”等納稅形式來實現緩征，允許企業延遲納稅。四是通過各種形式來對納稅企業進行財政補貼。五是政府通過改善綜合配套服務等措施，向特定方向增加公共支出或減少本應收取的費用。我國目前政府在進行公共決策時往往是本末倒置，與公共服務關系密切的居民反而沒有發表意見的機會，而官僚意志卻直接決定政府的公共行為，政府則忽視居民的意見而自行選擇，這也為現代稅收體制產生惡性競爭提供可能，因為當居民對政府的監督渠道消失，官僚的自身利益往往驅動政府行為，這也使得一些地方政府服從上級而非法律、注重自身面子工程建設而非實際效益以及追求個人私利而非社會公益等腐敗現象。國家為了防止這種腐敗的發生空間已于2001年初下發了《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，要求各個地區糾正其所出臺的各種稅收先征后返政策，并制定了一定的懲罰措施。

2008年國家又對企業所得稅進行了明確的規定，在新的《企業所得稅法》中規定，企業所得稅的優惠項目不再包括地區，而轉為產業類型，因而地方政府間傳統的稅收競爭途徑消失。因此可以說，從法律上我國地方政府失去了采用提供稅收優惠、降低稅率等手段進行稅收競爭的渠道，這在一定程度上有利于緩解各地區政府稅收競爭的狀態，穩定地方政府間的財政收支關系。

地方政府間的稅收競爭主要有以下特征：一是政府競爭所得稅基穩定性較差；二是政府間的稅收競爭伴隨較多的非規范性；三是政府間的稅收競爭含有較大的變相性。但無論政府是擅自在中央稅收規定之外進行稅收減免或財政返還獎勵等行為，還是地方政府通過地方保護主義來防止稅源外流等做法，這些都不利于健康的財政稅收競爭的形成，需要進行制止并逐漸消除。

地方政府間稅收競爭存在問題

首先，損害了稅法的剛性。在分稅制改革后，地方政府為了增加自己的稅收收入，便無視稅收法律的相關規定或鉆稅收法律的空子，私自更改稅率、擴大稅收管轄范圍，這就阻礙了全國性的稅法具體落實，也不利于國家通過稅收政策來進行經濟的宏觀調控，稅法作為一種法律的嚴肅性和強制性被弱化。而且盡管這種惡性的稅收競爭措施的出臺并沒有法律依據，但由于大多數納稅人對此并無過多的了解，這就很難保持稅收關系的穩定性，也增加了納稅人的負擔。

其次，導致稅收收入的流失。惡性的稅收競爭削減了稅收的強制性與嚴肅性，使得稅收的征管脫離了正常的法律狀態，而成為一種利益交換的市場關系，而且在納稅人與稅務機關之中，納稅人形成了賣方市場，其稅收行為可以討價還價而非一種法定義務，而納稅機關則成了消費納稅人“持稅”的買方市場，這種關系造成了稅收的大量流失，有報告指出，單就國家稅法中對外資的區域性稅收優惠一項在1997年就造成1100億元的稅收流失，相當于當年GDP的1.5%～2%，若將各個地區自行制定的各種“財政補貼”、“稅收獎勵”、“先征后返”等稅收優惠政策算入，這一數字無疑是巨大的。

再次，破壞了依法納稅的環境，違背了稅負中性和公平的原則。各級政府為了局部稅收的增加而制定了各項稅收減免政策，這實際上是破壞了稅收的權威性，使之對企業的影響力下降。許多地區為了競爭而努力吸引外資和外地企業，其手段便是進行稅收的優惠，這就影響了內地和本地區企業投資的熱情，破壞了本地市場稅收的公平性，抑制了內地企業和本地區企業的發展。政府的這種差別化稅收管理破壞了稅負公平、公正的特性，影響了地區的法制環境，并為一些不法之徒的逃稅行為提供了可乘之機。而且政府間稅收的競爭還影響到生產要素按市場需求而流動的規律，這就不利于資源根據市場需求進行有效的配置。

第四，違背公共財政的基本要求，擾亂財政分的秩序。分稅制之后，地方財政收入與企業繳稅之間的關系日益密切，這也使得企業的市場經濟競爭在某種程度上成為地方政府之間的競爭，這就違背了稅收所承擔的公共財政的功能，而且也不利于我國政企分開政策的貫徹，阻礙了政府職能的轉變。惡意的政府稅收競爭，其常常是通過一定的優惠政策吸引本轄區之外的稅源進入自己的管理范圍內，這實際上是侵犯了其他轄區的財稅權力，擾亂了原本有序的財政收支體系。而且從目前的稅收競爭來看，東部地區往往因為自身財力雄厚而通過大量的優惠政策吸引更多稅源進入東部地區，這使得其在稅收競爭中一直保持優勢地位，形成了“馬太效應”，加劇了地區間經濟發展的不平衡。

最后，容易產生權力尋租，進而導致腐敗現象。各級政府在進行稅收競爭中往往會有各類的優惠政策，而這類政策的執行與貫徹并沒有嚴格的執行體系，很多地方在執行優惠政策的過程中，往往由主持官員采取“一對一談判”的形式，而官員便擁有了自由裁量的權力，這就為權力尋租提供了可能。一般來說在惡性的稅收競爭中會產生兩種腐敗行為，一是一些地方政府及其財稅官員擁有了自由量裁納稅額度的權力時，納稅人往往會通過給予權力主體一定利益的方式來換取繳稅方面的優惠；二是一些稅收官員往往在本地區稅源較為充足的情況下，將本地的一些稅源讓渡給其他轄區，從而換取個人利益。而且我國目前的財稅監督機制并不完善和有效，這導致權力尋租成本低，從而造成了大量的稅務腐敗。

分稅制視角下良性稅收競爭策略的構建

第一，處理好中央與地方的財政利益關系。目前的分稅制中，稅權更多集中于中央政府，而地方政府所擁有權限較小，這也就造成了地方政府難以根據自身的實際發展情況來通過稅收發揮調節的作用。除此之外，這種稅權的劃分不均還造成地方政府為了自身稅收的增加而私自濫用職權來設置名目繁多的稅收和基金等，進一步加劇了地方政府間的稅收競爭。因此要解決地方政府間惡性稅收競爭的問題，必須處理好中央政府與地方政府的財稅利益關系，合理劃分二者的稅權。

在稅權的劃分上應該明確中央和地方稅收的立法權限，首先，中央稅和共享稅的立法權應由中央政府掌控，而地方政府對于共享稅則沒有解釋權。其次，對我國宏觀經濟有著較大影響并全國統一開征的地方稅應該由中央來統一制定其基本的法律法規以及實施細則，但部分的調整權和解釋權可以下放給地方政府，這既能夠明確地方與中央的稅權關系又能夠讓地方政府根據自身經濟發展條件進行稅收微調。最后是全國統一開征、對宏觀經濟影響較小、稅基不易轉移且稅源較為普遍的稅種，中央只需要對其進行一定的基本法制定，而具體的實施和稅目調整則可以交由地方政府去處理。

通過對稅權的劃分，地方政府的稅收權力有了法律上的依據，其財稅權也被限制在財政外部性很小的稅種上，但這給地方政府明確了自主確定財政收入規模的正規渠道，保證了其一定的稅收來源，地方政府也就無需過度開展稅收競爭。

第二，依法穩定政府間財政關系。首先，政府間財權分配方案的制定應該體現出公平、公正、民主和公開的原則，中央政府應該改變自己制定稅收規則又不斷改變的做法。在財權的分配政策制定過程中，要開展中央政府應該與地方政府以及地方政府之間的多邊談判，這種多邊談判的結果不是由中央政府主導，而應該是多方利益的博弈與妥協的最終結果，并最終將這種談判結果置于法律框架內，使之具有法律約束力。在具體的財權分配談判過程中，應該由各省派出相關的代表來組成專門的委員會，這能夠保證財政分權方案討論的專業性和科學性。其次，由專門的委員會達成的財政分權方案應該經過全國人大常委會的審議，確保其不危及國家統一，不會造成地方分割，也不存在削弱中央權威的因素，則可以促使這一協議方案進入法律化進程。再次，全國人大常務委員會審議通過的財權分配方案即使不像西方國家那樣寫入憲法，其也應該以國家基本法律的形式進行制定、公布和實施。最后，對已經成為法律的政府間財權分配方案，地方政府與中央政府應該嚴格遵守，尤其是中央政府要改變以往作為稅收政策制定者而隨意改變稅收政策保證自身競爭優勢的做法，地方政府和中央政府在沒有通過協商和法定程序之前都沒有權力單方改變既定的財權分配方案。這就避免了上級政府越權決定的可能，并保證各級政府在法律規定的財權范圍內作為，而不能為了自身利益而突破財權劃分規制。

將政府間的財權關系通過法律來穩定，這減少了中央政府和地方政府機會主義和市場化的傾向，也就較好地避免了由此引發的政府間惡性稅收競爭。

第三，改革和完善我國的財政轉移支付制度。我國實行轉移支付制度的目的便在于實現財政的均衡化，這主要是要我國的財政收支能夠保持一種既均衡發展又存在競爭的狀態，一方面通過財稅收入的差距來給地方政府形成一定的發展壓力，從而促進地方經濟發展，而另一方面又要使這種差異競爭保持在一定的范圍內，防止差異過大而造成地方發展差距擴大。由此可見，轉移支付制度主要是為了讓稅收競爭兼顧效率和公平，保證社會經濟的均衡發展。

要完善我國的轉移支付制度，首先是要進行科學的轉移制度構建，要以地方的客觀性因素來衡量地區的經濟發展狀況，從而保證轉移支付額度的客觀性和公正性。其次是要建立復合型的轉移支付方式，根據不同的問題來選擇適宜的轉移支付方式，保證轉移支付的效率。再次是要加大轉移支付力度，目前中央政府對地方政府、省級政府對市縣級政府的轉移力度較小，這造成下級政府財力不足，難以進行公共產品和服務的供給，因此要適當增加中央政府的轉移額度，也要加強對下級政府的轉移支付。最后還要將轉移支付法制化，保證各級政府間轉移支付的權利與責任的明確劃分，有利于實現轉移支付促進地區均衡發展的目的。

（作者為開封大學副教授、中國注冊會計師（非執業會員））

責編/許國榮（實習）