淺談城鄉基本公共服務平衡的財政政策

[摘要] 城鄉基本公共服務平衡時我國現階段面臨一個重要的現實問題。本文分析我國基本公共服務的城鄉差距和原因，并提出相應財政方面的對策。

[關鍵詞] 基本公共服務 差距 對策

目前我國基本公共服務的供給制度實行的是一條城鄉分割的發展道路，除國防、外交等公共服務外，其他眾多的公共服務在農村和城市之間明顯失衡，主要表現在農村公共服務供給總體不足、結構失衡、效率低下。

一、基本公共服務的城鄉差距

1.中小學義務教育方面。由于我國農村義務教育政府財政投入實行鄉財政或縣財政負擔的體制，而縣鄉財政普遍困難，所以農村義務教育經費普遍低于城市。1997年城市學生人均教育經費是農村學生的4倍，城市初中生的人均教育經費是農村初中生的近8倍。1998年，我國農村接收義務教育的學生1.23億，占當年全國接受義務教育學生總數的65％，但農村義務教育投入占全國義務教育投入的比重僅為56％。2004年，全國城鄉小學、初中生均預算內公用經費分別為1．4：1和1．3：1。

2.醫療衛生方面。我國城鄉醫療衛生方面存在巨大的差距。2000年農村人口占總人口的63.7％，但農村衛生總費用占全國衛生總費用的比重僅為32.07％，農村人均衛生總費用只相當于城市的26.8％；農村衛生事業費占全國衛生事業費的比重僅為32.77％，農村人均衛生事業費用僅為城市的27.7％。1991年～2000年，全國新增衛生經費投入中只有14％投入到農村，而14％中的89％又成了人頭費，真正專項的農村衛生經費只有1.3％。2005年，我國人均衛生總費用城鄉之比高達3.53：1。

3.社會保障方面。目前城市社會保障制度涉及到的保障項目已相當齊全，而農村社會保障項目十分缺乏。2004年，全國城市醫療保險覆蓋率為42％，農村合作醫療覆蓋率僅有10％左右，80％以上的農民屬于自費醫療群體。2002年～2006年，城鎮養老保險參保人數增長27.35％，而農村養老保險參保人數卻下降1.61％;截至2006年享受最低生活保障的人數為2240.1萬人，農村為1593.1萬人，考慮到城鄉之間巨大的人口差異，農村最低生活保障的覆蓋率遠遠低于城市。

4.公共基礎設施方面。在傳統體制中，城市的公共基礎設施主要由國家提供，而農村的基礎設施由農民自己解決，國家只給予適當的補助，造成農村基礎設施建設落后。

改革開放以來，對基礎設施進行了投資體制的改革，主要是引入了多元投資主體。積極引導私人經濟主體等投資經營公共基礎設施，城鄉經濟發展水平的差距決定了農村私人投資主體的缺乏，而城市投資主體出于自身利益的考慮很難將資金投入農村，農村公共基礎設施投資遠遠落后于城市。

二、我國城鄉基本公共服務差距形成的原因

從總體上看，現行的中國城鄉基本公共服務的不平衡主要是政策主導與制度安排造成的。建國初期我國采取了“先工業后農業”、“先城市后農村”、“先工人后農民”的政策，在政策和制度上優先發展城市。資金、優惠政策多投向城市。政策制度上的原因是造成我國二元經濟社會結構的主要原因，也是造成城鄉基本公共服務不均等的主要原因。

1.工農業發展價格剪刀差的政策對于城鄉收入差距及公共服務差距產生了重要影響。中國的工農產品價格剪刀差是犧牲農村、農民利益而加速工業化資本積累的不公平的分配制度，是人為加劇城鄉差距的歷史起因。通過這一制度將農民應獲得的利益向城市居民發生了轉移，也使農村社會經濟發展所需的資本不斷的向城市地區轉移。城市獲得了經濟發展所需要的經濟積累，而農村經濟發展受到了損害。造成了嚴重的社會不公平和城鄉差距。城鄉基本公共服務的差距就是表現之一。

2.現行財政體制的運行機制。現行財政體制名為分稅制，卻由于實施過程中的不完善，導致了許多地方財政體制的運轉變成了分稅制與財政包干體制進行機會主義結合的產物。由此導致縣鄉政府被迫虛報財政收入、財政困難和財政風險不斷蓄積，從而擠占本應用于支持農村公共服務供給的支出。

目前統籌城鄉基本公共服務均等化應重點加強對農村地區的支持，在資金政策上向三農傾斜。從貢獻補償的角度看，這是對工業化初期以“剪刀差”方式吸納三農資金予以補償，通過提升農村基本公共服務對農民生產生活做出補償。

三、統籌城鄉基本公共服務不平衡的對策

1.改革不合理的政策，制度，消除造成城鄉分割的體制方面的因素，打破城鄉分割，建立統籌城鄉的教育、醫療衛生和社會保障制度。如取消農民工子女在城市上學的借讀費，農村合作醫療與城市醫療保險接軌等。

2.改革完善公共財政制度。把基本公共服務均等化作為深化財政體制改革的基本方向。調整財政支出結構，把資金更多的投向農村地區。按照財權與事權相匹配的原則，改革財政體制，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村公共物品的機制，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式解決當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的公共服務供給問題。建立以公共服務最低公平為基礎的轉移支付制度。

3.建立城鄉統一的公共服務制度，提高公共服務的統籌層次，先實現區域內公共服務的均等化，逐步提高層次最終全國城鄉各地基本公共服務的均等化。

4.建立城鄉一體的社會保障體系， 搭建城鄉統籌平臺。打破城鄉界限， 建立城鄉有機銜接、一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量， 在完成風險有效分散和損失分攤的基礎上實現社會穩定， 在最大范圍內通過社會保障的轉移支付功能達到社會的公平和穩定。

參考文獻：

[1]謝來位:重慶市統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化研究.成都行政學院學報，2008/04

[2]謝來位:統籌城鄉基本公共服務的路徑探析.農業經濟，2008/01