古典時期雅典的官員監(jiān)督機制

張春梅

提 要：古典時期，雅典建立了較為完善的官員監(jiān)督機制，任期前的任職資格審查和任期內的信任投票和告發(fā)程序，以及卸任前的賬目審計，從選人、用人、問責和追責環(huán)節(jié)遏制官員的權力濫用和腐敗，一定程度上實現制度反腐，并維護了雅典的民主制度。雅典主要通過民眾和陪審法庭實現對官員的有效監(jiān)督。

關鍵詞：官員監(jiān)督機制；民眾監(jiān)督；陪審法庭；雅典民主

絕對的權力導致絕對的腐敗，監(jiān)督制度是防止公共權力腐敗的重要機制。古典雅典被看作是西方監(jiān)督制度的淵源所在。1隨著雅典民主制的不斷完善，到了公元前4世紀，雅典對官員建立了較為完備的監(jiān)督制度。官員在任職前接受任職資格審查，在任期內接受定期的信任投票，并隨時有可能受到民眾的告發(fā)和檢舉，在卸任前接受賬目審計，這樣就從選人、用人、問責和追責的每個環(huán)節(jié)都堵住了腐敗的漏洞。本文對此展開論述，不當之處，敬請指正。

一、官員的任職資格審查

古典時期雅典的官員由抽簽或選舉產生，任期1年。任何官員在就任之前必須通過五百人議事會或陪審法庭的資格審查，這個制度被稱為任職資格審查（Dokimasia）。2公元前4世紀，雅典大概共有700名官員和500名議員。五百人議事會主要負責審查抽簽選出的下一年度就任的500名議員。但議事會的審查結果只是初步的，如果議員資格被否決，當事人可以上訴到陪審法庭。3除議員外，其他官員在任職前都要接受陪審法庭的審查。九執(zhí)政官是雅典最重要的官職，分管軍事、宗教和司法等相關事務，他們先經五百人議事會初審，之后還必須通過陪審法庭的復審。4這樣就設立了兩級審查制度。用意在于：其一，個人在被行政部門取消就職資格之后，還有機會讓陪審法庭重新審查，如被冤枉，可以獲得補救的機會；其二，對執(zhí)政官這樣重大官職的審查要層層嚴格把關。

陪審法庭和五百人議事會在進行資格審查時主要是對當事人進行問詢。問題主要涉及直系親屬的姓名、住址、家庭的神；是否孝敬父母以及納稅和服兵役情況。隨后請出證人證實。如果現場有人提出指控，受審者亦有機會答辯，然后在議事會中舉手表決或在陪審法庭中投票表決。接下來，通過審查的人就登上供奉犧牲的石頭，宣誓說，他們將公正從政和依法從政，絕不因職務之便收受禮物，如果收受禮物，就要立一金像。1完成這一程序后，他們才可以就職。

在陪審法庭上進行的任職資格審查類似普通的審判，但是有三個重要的區(qū)別。第一，受審查人是通過抽簽或舉手選舉產生，無論有沒有人提出指控，他們都必須出席陪審法庭，接受詢問，并接受投票表決。第二，任何人都可以在資格審查的現場提出指控，不需提前通知。第三，如果受審查人被取消任職資格，也不會受到處罰。2如無人提出指控，這時候陪審法庭實際上履行的是對官員的監(jiān)察權而不是司法權。

無論是五百人議事會還是陪審法庭，審查的重點都不是當事人勝任官職的能力，而是其擔任官職的法律資格、品行和政治立場。法律資格包括：是否是雅典公民、年齡是否達到30歲、任職的次數等。3現存的任職資格審查的4個案例反映出政治立場往往成為審查的重點。4在呂西阿斯的第25篇演說詞中，被告被指控在三十僭主時期參與了顛覆民主政體的活動。5在呂西阿斯的第16篇和第26篇演說詞中，兩位被告都因為曾在三十僭主的騎兵隊中服役而遭受指控，所以沒有出任議員和執(zhí)政官的資格。在呂西阿斯的第31篇演說詞中，被告沒有出任議事會議員的資格，因為他在三十僭主亂政時逃離了雅典，沒有和雅典民眾一起抵制僭主的暴力，另外他還虐待他的母親。在一起資格審查案件中，原告提醒民眾不要放松對寡頭派顛覆民主制的警惕：

你們（議員們）也要仔細思考這樣的事實，資格審查法的制定者主要針對的是寡頭政治的官員。要是曾經推翻了民主制的人重新獲得民主制的官職，并且控制法律，控制城邦，這是極其可怕的事情，因為就是他們曾經讓城邦遭受恥辱和恐怖的傷害，使之不能正常運轉。因此，不應該在審查的時候不小心翼翼，也不應該認為這是微不足道的就忽略它，不，你們應該保持警惕。因為每個官員的安全、政體的安全、全體民眾的安全就是依靠這個權利。6

這4起案件中受審查人都曾是公元前404/3年寡頭政變的同謀或同情者。雖然他們在公元前403年的大赦中已經免受處罰，但還是被指控沒有資格擔任民主制的官員。這幾起案件的審判時間大概在公元前403—前382年，正好是寡頭政變之后約20年的時間，人們對寡頭政治的恐怖統(tǒng)治記憶猶新。所以官員的政治立場成為這一時期資格審查的重點，以防止寡頭派分子混進民主政體的官員隊伍，危害民主制。

根據丹麥著名古典學專家漢森的統(tǒng)計，在現存的史料中，有關任職資格審查的案件很少，一共才8起。7最典型的一起是塞拉門尼斯大概在公元前406年被陪審法庭取消了擔任將軍的資格，理由是他對民主制不忠。1另外7起案件審查抽簽選出的官員，包括3名執(zhí)政官、3名議事會議員、1名市場監(jiān)督官。雅典每年大約有1200人接受審查，而整個古典文獻中只有8人在任職資格審查時被指控，其中只有一位將軍被陪審法庭取消了資格，另有一名執(zhí)政官被議事會取消資格，這可能意味著幾乎所有的官員都可以通過資格審查。漢森據此認為任職資格審查只是一種例行公事。2

但是另一學者里爾的觀點與之相反，認為任職資格審查具有實效性，并非流于形式。實際上，可能很多官員在審查過程中被取消資格，這可以通過候補官員的人數推測出來。公元前4世紀，每2名議事會的議員就有1名候補人，如果受審查人被取消資格，或官員在任期內死亡，他們便接替其職位，如果資格審查時被取消資格的人數不多，那么候補議員的設立就無多大現實意義。在資格審查時，無論有沒有人提出指控，議事會或陪審法庭都要對受審人逐一表決，也可能取消他們的任職資格。文獻中之所以沒有更多取消資格的記錄，是因為接受審查的人在就任前就已被取消了資格，他們并沒有犯下嚴重的罪行，不像告發(fā)將軍的案件那樣引人注目，所以沒有保留在文獻中。3

里爾的說法不無道理，我們知道對所有的官員進行任職資格審查極其耗費時間，即使審查一個人需要幾分鐘的時間，那么議事會審查509人（包括500名議員和9名執(zhí)政官）也要花費幾天的時間，而陪審法庭需要審查700多人，需要的時間更長。如此耗時的工作如果只是一種形式的話，那么很難

理解雅典人從公元前5世紀中期到公元前322年一直堅持不懈地執(zhí)行這種程序。所以，在筆者看來，任職資格審查并非流于形式，它是議事會和陪審法庭對官員進行任前審查的有效工具。不僅審查他們的法律資格，而且審查他們的政治立場，保證民主制免受寡頭分子的侵犯；官員的品行也是資格審查的內容之一，孝敬父母、合法納稅、履行兵役是衡量一個公民是否具備任職資格的最基本的道德標準。

二、“信任投票”與“告發(fā)”

對于任期內的官員，雅典主要通過定期的“信任投票”（Epikheirotonia）和“告發(fā)”（Eisangelia）兩種程序來監(jiān)督官員，監(jiān)察官員濫用職權、玩忽職守和重大的叛國行為。

官員在一年的任期內要在公民大會上接受10次信任投票，大概平均36天一次。公民大會是雅典國家的最高權力機關，年滿20周歲的成年男性公民均有資格參加。公民大會每年召開40次，其中包括10次最高會議（kyria ekklesia）。會議固定的議題之一是對官員的任內表現進行審查，并投票表決其去留。“如果這種投票反對其中任何一個官吏，他便應在陪審法庭中受審，如有罪，則決定他的刑罰或罰金，但是如果無罪，他即復職。”4這種高頻次的群眾監(jiān)察成為“雅典民主制控制公職人員的最主要機制”。5

九執(zhí)政官和將軍等一些身居要職的官員尤其成為民眾監(jiān)控的重點。如公元前344/3年，九執(zhí)政官在公民大會上因為沒有通過信任投票而被停職，后經陪審法庭審判無罪后官復原職。1公元前430年，伯里克利就是在公民大會的信任投票中被免除將軍一職，并被處以大額罰款，但是不久之后雅典民眾又再次選舉他擔任將軍一職。2公元前356/5年，3位將軍因在信任投票中被停職，從戰(zhàn)場上召回，接受陪審法庭的審判，其中一名被罰款100塔蘭特，兩名被判無罪。3后兩起案件都是在信任投票的過程中，將軍們被告發(fā)，接受審判。

所以，除了定期的信任投票外，告發(fā)也是雅典民眾監(jiān)控官員并保護民主制的一項有效措施。雅典大概在公元前411/0年頒行了告發(fā)法。4任何人，無論是奴隸還是公民都有資格提出告發(fā)，可以告發(fā)包括公職人員在內的任何人。5告發(fā)人可以把案件告發(fā)到五百人議事會或公民大會。五百人議事會可以審理告發(fā)案件，最高可判罰500德拉克馬的罰金，如果超過這個額度，就要把案件提交到陪審法庭。另外，如果被告對議事會的判罰不服可以向陪審法庭提出上訴。6告發(fā)到公民大會的案件主要涉及叛國、貪污和顛覆民主制的重大罪行。公民大會可以對案件進行審理，也可以提交到陪審法庭審理。在公元前362年之后不久，雅典人剝奪了公民大會對告發(fā)案件的終審權，交由陪審法庭審判。7

大概在公元前330年之前，如原告在告發(fā)案件中撤訴或者敗訴，即便得票不足五分之一，也不會受到任何處罰，而在其他公訴案件中，都要受到相應處罰。這是雅典給予告發(fā)人的一種優(yōu)惠政策，其目的顯然是鼓勵所有人都能夠及時地把官員的重大腐敗行為和危及城邦的重大罪行揭發(fā)出來。現存的告發(fā)案例中，被告或者被處以罰金，或者被判處死刑。如果判處死刑，往往還要被沒收財產，并剝奪其埋葬在阿提卡的權利，安提豐和他的同僚就遭此下場。8在雅典，即使是死去的人也可以被告發(fā)，處罰也極其嚴厲。呂庫爾戈斯講述了一個典型案例：被告發(fā)者的尸體被掘出，財產被沒收，房屋被夷為平地。有兩個雅典人為他出庭辯護，也被處死。9所以很多被告在審判之前就逃離雅典，而缺席審判的告發(fā)案件無一例外都是死刑的判罰。

告發(fā)程序主要用來指控叛國等重大罪行，可以用來指控任何人，但從現存的告發(fā)案件來看，國家官員，尤其是將軍成為告發(fā)的主要對象。根據現存的文獻統(tǒng)計，公元前430—前355年，共有35位將軍被告發(fā)，其中一人被告發(fā)兩次，一人被告發(fā)3次；而同時期被告發(fā)的其他官員和履行公共職責的公民9人，沒有官職的政治家7人。10顯然，告發(fā)成為監(jiān)督官員特別是將軍的有效武器。在35位被告發(fā)的將軍中，有21位將軍幾乎都是因為戰(zhàn)場上的失利而被冠以叛國或受賄的罪名（參看下表的案例），只有3位將軍被判無罪，有6位被處以罰款或流放，在12位被判死刑的將軍中，有6人被處死，有6人缺席審判，流亡國外。

對于大多數案件，我們無法判斷公民大會或是陪審法庭的判決是否公正。但是，將軍們頻頻被告發(fā)并遭受嚴厲的處罰，毫無疑問暴露了告發(fā)程序的弊端，尤其是阿吉紐斯審判更成為了雅典民主制的一大罪狀，將軍們不是戰(zhàn)死沙場，而是死于民眾的手中。所以德摩斯提尼痛心疾首地說：

所有這一切如何才能停止呢？雅典人啊，你們任命民眾作為戰(zhàn)場上的士兵，他們同時也成為戰(zhàn)爭的見證人，當他們返回，又充當陪審員，審計將軍們的賬目……我們現行體制中具有諷刺意味的是，每個將軍一生當中都要在你們的法庭上被審判兩次或者三次，他們中沒有一個人敢于在戰(zhàn)場上與敵人殊死一戰(zhàn)；沒有，一次也沒有。他們寧愿選擇一個綁匪或者一個小偷的死亡方式，也不愿意戰(zhàn)死：因為犯罪分子被判處絞刑，將軍應該為榮譽戰(zhàn)死疆場。2

公元前4世紀惡意告發(fā)案件可能頻頻發(fā)生。到了公元前330前后，雅典人不得不對告發(fā)法進行調整，對敗訴且得不到五分之一票數的告發(fā)者處以1000德拉克馬的罰款，但是仍舊沒有像其他公訴案件那樣部分地剝奪告發(fā)者的公民權。3告發(fā)程序典型地表明人的能力的局限性，任何人為設計的制度都會有負面作用，可能被濫用。雅典人想通過這個程序捍衛(wèi)雅典的民主制度，想以此制約國家官員的重大罪行，而且也的確在很大程度上起到了這種作用，但同時也被政客用作派別斗爭的工具。將軍們可以掌握軍事大權，指揮千軍萬馬，但是將軍的命運掌握在雅典公民手中，告發(fā)程序成了雅典公民駕馭將軍的利器。公民可以選舉將軍上臺，但公民也有權力罷免將軍，或罰款或處死，不管將軍如何功勛卓著，只要他們稍有過失，就要受到公民的監(jiān)督和懲處，一些社會精英成為無辜的犧牲品。

三、帳目審計公元前4世紀，雅典官員在任期結束時還要接受賬目審計（Euthynai）。雅典的500議員、700官

員、戰(zhàn)神山議事會的成員和一些履行公共職責的公民（包括祭司、使節(jié)、三層槳船船長）同樣也要接受賬目審計。所有人在審查期間不得離開阿提卡。1

賬目審計分兩個階段：第一階段審查官員任期內的公共資金帳目。由會計員（logistai）和他們的10個助手來執(zhí)行，他們從全體公民中抽簽選出。2每個官員都要向他們提交任期內公共資金的收支賬目，即使是不涉及到任何公共資金的官員也必須提交書面說明，因為他們可能利用職權接受賄賂。3會計員和他們的助手要在30天內完成官員賬目的審計，然后把賬目交由陪審法庭，通常是規(guī)模為501人的公訴法庭。會計員主持審判，如發(fā)現某些官員的賬目存在問題，就可提出指控。任何人都可以對接受審計的官員提出訴訟，但是可能限于經濟方面的過失。無論有沒有人指控，陪審員都要對每一個官員做出判決，如果判決無罪，官員就通過了賬目審計；如果判決有罪，罪名可能是盜用公款、受賄，或是不恰當地使用公共資金和財產。如果是前兩種罪名，就處以十倍罰款，如果是最后一種罪名，只要償還損失的本金就可以了。如果罰款在第九屆主席團的任期內沒有還清，罰金就要翻倍，以十倍為最高限。4

第二階段是由專員負責接受民眾的舉報，徹查官員任期內經濟賬目以外的不法行為，比如玩忽職守或是濫用職權等行為。由10個查賬員（euthynoi）負責這一階段的工作，他們是議事會的成員，通過抽簽方式每個部落選出1人；每個人有2個助手，也是抽簽選出。自官員通過第一階段的賬目審計之日起的3天內，他們的職責是坐在阿哥拉（廣場）的各自所屬的同名部落英雄雕像前面，負責接受任何人對通過審計的官員的書面指控。起訴人把自己和被告的名字、被告的罪名、罰金數目都寫在一塊木板上，交給查賬員。他們接受它和讀它之后，倘認為起訴可以成立，如系私訴案件就提交到部落法官（即四十人法庭的法官），公訴案件提交到陪審法庭，其判決為終審。5

從公元前4世紀賬目審計的程序中不難看出，公民大會完全不參與賬目審計，議事會只參與賬目審計的第二階段，授權給10名查賬員和20名助手協(xié)助四十人法庭和陪審法庭完成審計任務，他們本身并不具有司法權，僅僅是接受案件，并把案件提交到不同的法庭，重大案件全部訴諸到陪審法庭審理。陪審法庭從會計員那里接受全體卸任官員的賬目，進行審查，做出判罰，并對揭發(fā)出來的官員的不法行為做出終審判決。

賬目審計是防止官員貪污腐化，濫用職權的一種制度。在賬目審計的第二階段很容易導致告發(fā)程序的發(fā)生，每個公民都可以對官員的不正當行為提出指控。一些重大案件就是在官員接受賬目審計之時提出指控的。比如公元前424年，三位將軍在接受賬目審計的時候，被告發(fā)受賄，最終一位將軍被處以罰款，兩位將軍被流放。6公元前343年，在常規(guī)的年度賬目審計過程中，德摩斯提尼指

控埃斯基涅斯作為使節(jié)在出使馬其頓的過程中，瀆職并接受賄賂。案件由1501名陪審員組成的陪審法庭審判，最終被告以超過原告30票的微弱多數被判無罪。盡管有的賬目審計案件可能與雅典的政治斗爭有一定的關聯(lián)，但是其監(jiān)控雅典官員的基本職能沒有因此而受到大的影響，足以對官員形成相當的震懾作用。

雅典的官員監(jiān)督機制主要發(fā)揮民眾監(jiān)督的作用。民眾監(jiān)督是建立在直接民主制的基礎之上。無論是任職資格審查、信任投票，賬目審計和告發(fā)程序，都是在公民直接行使主權的公民大會、五百人議事會和陪審法庭上進行的。前三種程序已經制度化，每年都會在固定的時間內按部就班地進行，運行機制較為成熟。信任投票和賬目審計往往與告發(fā)程序聯(lián)合，實現對官員的有效監(jiān)控。但同時應該看到，告發(fā)程序暴露的問題較多，有時淪為政治斗爭的工具，雅典公民往往以集體正義的名義扼殺了社會精英。

雅典努力通過陪審法庭發(fā)揮法律監(jiān)督的作用，試圖建立一種法律凌駕于政府官員之上的監(jiān)督機制。任職資格審查、信任投票，賬目審計和告發(fā)程序的貫徹實施都有賴于陪審法庭，尤其在公元前4世紀中期以后，陪審法庭的地位不斷提升，重大的告發(fā)案件不再由公民大會審理，而全部轉由陪審法庭審理。雅典主要依靠法庭實施法律的權威，有效防止官吏濫用權力，也試圖防止公民大會上的公民集體濫用權力，體現了一種法治的理念。

雅典人從制度的層面對官員實施任職前、任期內、任期后的三段式監(jiān)督，充分體現了“權責明確，有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償，濫權須懲處”的官員監(jiān)督和問責機制，有效地防止官員的腐

敗。