公共圖書館免費開放的經費困境與對策

何件秀

2011年1月26日，文化部、財政部聯合下發了《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》（下稱《意見》），就公共圖書館進一步向社會免費開放提出了具體要求。在考察與分析公共圖書館免費開放實踐和《意見》主要內容的基礎上，我們認為，公共圖書館實施免費開放，不同程度地面臨著運營經費不足的困境，要走出此困境必須推進公共圖書館現有相關體制和機制的不斷創新。

1 公共圖書館免費開放面臨運營經費困難

到2012年底，全國所有公共圖書館、文化館站都在健全服務項目的條件下，實現了免費提供基本性文化服務。就全國范圍來看，公共圖書館免費開放還存在一系列運營方面的困難，其中，運營成本增加和原收費項目免收或降價等原因直接導致的運營經費不足尤為突出，短時間內對公共圖書館公益性服務功能的正常發揮造成了一定影響。

免費和降價服務范圍擴大導致事業收入下降。按照要求，公共圖書館取消了部分原有收費項目的收費，即取消了公共圖書館辦證費、驗證費、自修室使用費、電子閱覽室上網費，取消公共圖書館、文化館（站）存包費，取消了文化館（站）群眾文化藝術輔導和培訓費，業余文藝骨干培訓費，公益性講座、展覽收費。這部分原來收費就比較低或已經取消收費，原來收與不收是可選擇的，現在是強制性規定不能收，事業收費部分沒有了。另外，按照規定，原來作為創收主體部分的事業收費項目也必須降低收費標準，這里包括某些場所與設施出租費和非基本服務收費。因此，公共圖書館深度參考咨詢服務、賠償性收費和文化館（站）的高端藝術培訓服務收費也受到一定限制，而基本公共文化服務以外的公益性服務，要與市場價格有所區分，降低收費標準，按照成本價格為群眾提供服務。

增加服務項目和品牌建設加大了經費支出。從全國來看，公共圖書館建設并不同步，特別是中西部經濟相對落后地區的公共圖書館，原來基本性公共服務項目本來就少，按照要求，到2012年底，所有圖書館、文化館（站）都要免費提供健全的基本公共文化服務項目，全國所有一級館、省級館、省會城市館、東部地區圖書館（站）免費提供的基本公共文化服務質量和水平不斷提升，形成2個以上服務品牌。從實際執行情況看，中西部經濟相對落后地區的公共圖書館很難達到這個要求。

到2012年為止，很多地方的公共圖書館基礎設施建設都沒有跟上。從建設面積看，全國公共圖書館的面積達標率普遍偏低，特別是地市級圖書館，按照《公共圖書館建設標準》，達標率僅為25%，由于面積狹小，缺少圖書閱讀、書庫等必要功能空間，圖書館借閱能力受到限制，難以有效開展收集、整理、研究以及讀者服務工作。從文獻資源看，經濟發達地區的公共圖書館文獻資源較為豐富，而經濟欠發達地區公共圖書館文獻資源也相對匱乏，東部地區平均每館藏量為75.3萬件，西部僅為25.4萬件。另外，為了創新服務內容與服務方式必須增加的技術改造費用。

制定應急預案和加強免費開放的宣傳需要有經費支持。免費開放毫無疑問會帶來讀者與服務量的增加，為了更好的應對免費開放所帶來的新情況和新變化，《意見》要求公共圖書館、文化館（站）要制定突發事件的應急預案，完善應急處置機制，確保免費開放后的公眾安全、資源安全、設施設備安全。因此，公共圖書館必須制訂相關預案：文獻管理系統的升級與調整，包括免費開放后讀者證服務功能和讀者證論證系統的升級與調整；對開放場所的公眾安全進行論證并實施相應的安全預案，包括制訂預約排隊、閱覽秩序管理等預案；對重要文獻資源安全進行論證，增加重要文獻保護預案，確保文獻安全；對館內文獻傳輸設備的安全性進行論證，保證服務時間段內服務質量和設備本身的安全性。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第539期2014年第07期-----轉載須注名來源等等。而預案的編制和實施都需要人力物力的支持，管理成本的增加是顯而易見的。

公共圖書館人力成本明顯增加。公共圖書館屬于公益性單位，收入來源主要依靠財政支持，而現有財政支持已經很難滿足免費開放所帶來的人力成本提升對經費的需求。公共圖書館免費開放后，由于服務量、項目開發、應急預案制訂以及宣傳工作的增加，圖書館工作人員必然相應增加，有些部門的勞動強度也會加大。

另外，當前公共圖書館服務體系的擴建和增加建設（包括分館和文化站的建設）都需要增加經費支出。其中還包括吸納一大批信息技術人員，這些人員以保障公共圖書館網絡服務系統的穩定性和安全性為目的，實施著對文化服務網絡系統的日常維護工作。而我們知道，網絡信息技術人員的社會平均收入就比較高，如果公共圖書館不能提供合適的工資待遇，根本不可能留住他們。

2 公共圖書館免費開放經費困境的對策

實踐表明，在公共圖書館免費運營過程中出現的經費困境，也并非不可解決，關鍵在于不斷推進公共圖書館管理體制和服務機制的創新。

加強組織保障和立法以解決財政困局。公共圖書館免費開放的組織保障，指各級文化、財政部門要加強對免費開放工作的組織領導，將免費開放作為公共文化服務體系建設的重點工作，納入文化建設總體規劃，納入重要議事日程，納入財政預算。中央財政安排專項資金，重點對中西部地區的公共圖書館、文化館（站）開展基本公共文化服務項目所需經費予以補助，對東部地區予以適當獎勵。這是《意見》中規定了的，但是，由于中央財政安排的專項資金有限，在實踐中怎么合理使用財政撥款和不斷推進各地區公共圖書館免費開放，還得依賴地方政府各級部門的配合和協作，而這僅僅依靠一部指導意見肯定是不夠的，相關立法勢在必行。

以多元化、品牌服務增加收入并吸引社會資本。公共圖書館的公益性服務并不排斥多樣化有償服務，從歐美發達國家的公共圖書館發展趨勢來看，在保證公益性服務的同時，發展多樣化有償服務在所難免。公益性服務提供的是基本性服務，而有償服務滿足的是基本性服務之外的多樣化圖書信息需求。從目前的《意見》內容看，也是允許部分服務項目收取合理費用的，比如公共圖書館深度參考咨詢服務（為讀者收集專題信息，編寫參考資料，或者進行代查、代譯、復印書刊資料等服務）、高端藝術培訓服務等。

探索建立公共文化多元化投入機制，鼓勵社會力量對公共圖書館、文化館（站）進行捐贈和投入，拓寬經費來源渠道。

以信息技術創新為基礎構建服務體系以降低建設成本。公共圖書館要適應信息技術本身的當代發展，在圖書館的建設過程中以信息技術創新為基礎構建服務體系。借助數字圖書館，鼓勵廣大讀者使用數字終端享受多元化公益性文化服務，相應減少物理圖書館的使用頻率，相應降低物理圖書館使用成本。

提升管理能力與適當購買服務相結合以降低人力成本。公共圖書館要不斷提升人力資源管理能力，創新管理體制。為此，在人事制度設計中，要按照崗位要求設置相關編制，做到因崗設人，實施競爭上崗和崗位流動制度。在工作過程中，建立具體的獎懲制度，對于服務意識強、業務精、干勁足的工作人員，給予一定的精神或物質鼓勵，并與其職稱評定和職務晉升相聯系。只有這樣建立一套既高效又有活力的管理體制與機制，才能在保證發揮公共圖書館公益性文化服務功能的前提下適當降低人力成本。

從以上分析可以看出，在認識到公共圖書館免費開放面臨著建設和運營經費困難的同時，我們更要看到，通過服務體制和機制的創新，公共圖書館完全可以破解免費開放所帶來的經費困局。隨著公共圖書館免費開放實踐的不斷推進，公共圖書館公益性文化服務體系將日臻完善，其社會效果也將不斷顯現。

（作者單位：上海行政學院圖書館）