基于國家治理層面的我國國家審計(jì)

田璐

馬克思主義國家學(xué)說認(rèn)為：國家治理就是“通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展” 。

一、國家治理的內(nèi)容

政治治理：國家治理要不斷的完善我國的政治體制，加強(qiáng)制度建設(shè)，更好的代表人民的利益，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主地位，維護(hù)社會(huì)的政治穩(wěn)定。

經(jīng)濟(jì)治理：市場是一只無形的手，自發(fā)調(diào)節(jié)各種經(jīng)濟(jì)主體的利益。但是，這只無形的手也有失靈的時(shí)候，這就需要國家的宏觀調(diào)控。國家通過各種方法，如財(cái)政政策、貨幣政策、其他維護(hù)中小經(jīng)濟(jì)主體的法律法規(guī)，維護(hù)市場秩序、促進(jìn)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

社會(huì)治理：參與社會(huì)的主體多種多樣，有政府、企業(yè)、個(gè)人等，如何協(xié)調(diào)好他們的關(guān)系是社會(huì)治理的重要內(nèi)容。國家治理應(yīng)該維護(hù)各方的公平和秩序，推動(dòng)社會(huì)公正，使他們和諧相處、相互合作和服務(wù)。

二、國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分

劉家義審計(jì)長指出：國家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展緣于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計(jì)的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計(jì)的方向。

國家審計(jì)產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。委托代理理論：伴隨著經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離，經(jīng)營管理層受所有者的委托負(fù)責(zé)管理所有者的財(cái)產(chǎn)，為所有者實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的保值增值，但是由于所有者不直接參與經(jīng)營管理，對經(jīng)營者的行為不了解，因此在經(jīng)營者和所有者信息不對稱的情況下，經(jīng)營者出個(gè)人利益容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，從而給所有者造成了財(cái)產(chǎn)損失，這就需要審計(jì)的產(chǎn)生，審計(jì)受所有者委托，代替所有者監(jiān)督經(jīng)營者的行為，對所有者負(fù)責(zé)。

在我國，人民當(dāng)家作主，國家的一切財(cái)產(chǎn)屬于人民，國家財(cái)政支出的基本原則也是“取之于民、用之于民”。國家審計(jì)的委托人就是全體人民，受托人是國家，國家審計(jì)的對象是國務(wù)院各部門、地方人民政府及其各部門、國有的金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、國家事業(yè)組織、其他應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的部門和單位，以及上述部門和單位的有關(guān)人員。審計(jì)的內(nèi)容是這些部門和單位的財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支。國家審計(jì)的目的是通過審計(jì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益，最終達(dá)到維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、保障國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展的目的。2011年9月22日，中國審計(jì)學(xué)會(huì)與審計(jì)署審計(jì)科研所在北京聯(lián)合召開了“國家審計(jì)與國家治理”專題研討會(huì)。研討會(huì)上，中山大學(xué)馬駿教授認(rèn)為：在國家能力與政治問責(zé)這兩個(gè)關(guān)于現(xiàn)代國家建設(shè)的維度中，財(cái)政問題都是處于核心位置。其中國家能力包括了國家汲取和使用財(cái)政資源的內(nèi)容；政治問責(zé)則只有與財(cái)政問責(zé)聯(lián)系在一起，才能具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因此，治國即理財(cái)，是“為天下人理天下之財(cái)”，通過預(yù)算制度積極主動(dòng)地約束政府對權(quán)力的使用。因此，國家審計(jì)就是通過對國家這些重要部門財(cái)政收支狀況進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)，監(jiān)督人民的財(cái)產(chǎn)是否被合理有效的利用，從而為全體人民理財(cái)。

國家審計(jì)與輿論監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)了以德治國。審計(jì)結(jié)果公告制度在尊重社會(huì)公眾知情權(quán)的同時(shí)，使審計(jì)工作及被審計(jì)單位處于輿論監(jiān)督之下，起到了規(guī)范審計(jì)工作、督促被審計(jì)單位強(qiáng)化整改的作用。國家審計(jì)在審計(jì)結(jié)果出來后，依法公布審計(jì)結(jié)果，由于國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，是社會(huì)公眾更具有信服力，國家審計(jì)的審計(jì)結(jié)果能夠產(chǎn)生較大的威懾作用，在審計(jì)結(jié)果依法公布后，各種輿論和媒體都會(huì)對被審計(jì)的單位更加關(guān)注，社會(huì)輿論和媒體監(jiān)督不僅從法律上對被審計(jì)單位的問題進(jìn)行評判，更多的也會(huì)對被審計(jì)單位的問題就道德層面上做出回應(yīng)。

要使國家審計(jì)更好的促進(jìn)以德治國，還必須加強(qiáng)審計(jì)人員的職業(yè)道德建設(shè)，使審計(jì)人員能夠敬業(yè)奉獻(xiàn)，愛國守法。該文原載于中國社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//www.ems86.com總第539期2014年第07期-----轉(zhuǎn)載須注名來源國家審計(jì)是對國家財(cái)產(chǎn)的收入和支出進(jìn)行有效的監(jiān)督，她直接關(guān)系到全體人民的利益，國家審計(jì)的地位如此重要，進(jìn)行國家審計(jì)的審計(jì)人員必須具有較高的職業(yè)道德素質(zhì)才能更好地維護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)。為提高審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量，國家審計(jì)人員必須具備高水平的專業(yè)素質(zhì)，能夠及時(shí)準(zhǔn)確的分析被審單位存在的問題，從而保證審計(jì)結(jié)果更加準(zhǔn)確、可靠地反映被審計(jì)單位的運(yùn)作狀況，給全體人民一個(gè)公正的交代。

三、如何才能使國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮更好的作用？

目前我國國家審計(jì)存在諸多的問題。國家審計(jì)是依據(jù)憲法的規(guī)定每年對國務(wù)院各部門、地方人民政府及其各部門、國有的金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、國家事業(yè)組織、及有關(guān)單位的財(cái)務(wù)和財(cái)政收支狀況進(jìn)行審計(jì)，具有強(qiáng)制性，本著對人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，國家審計(jì)受人民委托，將審計(jì)結(jié)果公告于人民大眾。但是這種審計(jì)往往顯得有些形式化。人民作為國家的主人，自身的主人翁意識并不強(qiáng)烈，一方面，由于自身知識水平的限制，對有些國企、央企及事業(yè)單位投資決策并不了解，對投資項(xiàng)目的盈利前景更是無法預(yù)測，而董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)雖然對管理層的重大決策有審批監(jiān)督權(quán)，可是他們不是國家財(cái)產(chǎn)的直接利害關(guān)系人，往往動(dòng)力不足，因此代表人民監(jiān)督管理者的職能自然發(fā)揮不夠。另一方面，由于公共財(cái)產(chǎn)的公共性，公共財(cái)產(chǎn)為全體人民所有，但是全體性使得公民的主人翁態(tài)度不夠積極，如果國有資產(chǎn)流失了，由全體人民來承擔(dān)，而不是具體到個(gè)人，因此人民對國有財(cái)產(chǎn)的管理和運(yùn)用關(guān)心程度并不強(qiáng)烈。基于以上兩點(diǎn)，國家審計(jì)在審計(jì)被審計(jì)單位是往往是拿著高昂的審計(jì)費(fèi)卻“查不出”有什么問題。高昂的審計(jì)費(fèi)最終由全體人民承擔(dān)，而國家審計(jì)流于形式，在對管理層的財(cái)政收支狀況進(jìn)行審計(jì)時(shí)也是草草行事，不愿費(fèi)力檢查被審計(jì)單位的關(guān)鍵問題，這樣國家審計(jì)不但沒有降低代理成本反而增加了代理成本，這種代價(jià)最終由廣大人民來承擔(dān)。因此，人民群眾要積極關(guān)心國家公共財(cái)產(chǎn)的使用狀況，提高自己的主人翁意識。國家審計(jì)人員也要本著對人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，不斷提高職業(yè)道德素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)，仔細(xì)查究被審計(jì)單位存在的問題。對于政府部門、國企、央企及其他有關(guān)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部要正確使用國家公共財(cái)產(chǎn)，國有企事業(yè)單位本身也要建立良好的內(nèi)部控制制度，高層管理者更是要提高自己的素質(zhì)，做出正確的投融資決策，以免造成國有財(cái)產(chǎn)的流失。

國家審計(jì)既然建立了有效的問責(zé)機(jī)制，就要“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。2012年6月1日，國家審計(jì)署發(fā)布15家中央企業(yè)2010年度財(cái)政收支等審計(jì)結(jié)果公告，暴露了三大共性問題：決策失誤、違規(guī)招標(biāo)、濫發(fā)福利，其中兩桶油少計(jì)利潤28萬元，寶鋼境外投資項(xiàng)目損失3000多萬，武鋼違規(guī)發(fā)福利3000多萬，工商銀行違規(guī)發(fā)放貸款超百億，中國電信少繳所得稅1260萬，鞍鋼少納稅3000多萬，中國電子科技居然話3.81億為職工買房……每年國家審計(jì)都會(huì)暴露出一些企業(yè)濫用財(cái)政資金的現(xiàn)象，可是我國的國家審計(jì)偏向于只暴露問題本身，而對問題的解決力度不夠。郎咸平說：“國家審計(jì)真正的功用不是審計(jì)，而是問責(zé)”。在“問責(zé)”方面，對于國家審計(jì)出來的所謂的濫用國家財(cái)產(chǎn)的直接責(zé)任人，只是對外公布要對其進(jìn)行嚴(yán)肅處理，至于如何處理并未向公眾做一個(gè)交代。甚至有些官員在違規(guī)、違法后只是被平級調(diào)動(dòng)，受處理的力度不夠。這也是一些政府部門、事業(yè)單位及國企、央企每年問題不斷出現(xiàn)，并且遲遲不能杜絕的原因。因此，國家審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)該放在如何問責(zé)上面，查出問題之后，就要依法對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理，杜絕違規(guī)違法行為的再次出現(xiàn)。

國家審計(jì)要充分發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能，由發(fā)現(xiàn)和揭露問題向預(yù)警、預(yù)防問題的出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。國家審計(jì)的目的在于揭露問題，監(jiān)督和制約國家對公共財(cái)政資源的使用權(quán)。必須對國家審計(jì)進(jìn)行整改措施，突出其預(yù)防功能，防患于未然。國家審計(jì)要深刻揭露問題產(chǎn)生的深層次原因，使問題的解決有據(jù)可循。國家審計(jì)要揭露濫用國家財(cái)產(chǎn)對個(gè)人造成的嚴(yán)重影響和對國民經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行帶來的嚴(yán)重后果，使人們看到后果的嚴(yán)重性而自覺抵制違規(guī)違法行為。導(dǎo)致一些違規(guī)違法行為產(chǎn)生的原因可能是由于目前的政策、體制或機(jī)制存在缺陷，國家審計(jì)應(yīng)該從大局出發(fā)，為我國的制度建設(shè)提出建設(shè)性的意見。

國家審計(jì)可以借鑒新加坡淡馬錫公司管理國有資產(chǎn)的模式。淡馬錫是新加坡政府由財(cái)政部投資組建的一家專門經(jīng)營和管理原國家投入到各類國聯(lián)企業(yè)的資本的公司。它除了有獨(dú)特的公司治理方式（即，直接由政府公務(wù)員兼任公司董事）之外，一個(gè)對國有資產(chǎn)的重要監(jiān)督方式就是他的“包圍式審計(jì)”，它除了有國家審計(jì)、專門對公司政府官員的審計(jì)之外，社會(huì)輿論和媒體的審計(jì)也對淡馬錫控股有限公司起到了重要監(jiān)督的作用。在我國很多問題公司都是有媒介審計(jì)出來的，因此我們要充分調(diào)動(dòng)媒介審計(jì)，使其與國家審計(jì)相互協(xié)調(diào)。隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的任務(wù)越來越重，我們要監(jiān)督好他們手中權(quán)力，使國有財(cái)產(chǎn)得到合理配置，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者單位：北京工商大學(xué)商學(xué)院）