新型城鎮化背景下的農村養老服務體系研究*

谷彥芳 柳佳龍

一、城鎮化與農村養老服務

自1996年以來，我國城鎮人口占比年均增加1.38個百分點。2013年中國統計年鑒數據顯示，2012年年末城鎮化率已經達到52.57%。

(一)偽城鎮化與農村養老服務。

毋庸置疑，改革開放以來，我國城鎮化建設取得了顯著成績，但是“偽城鎮化”問題也越發突出，已經成為一個無法回避的嚴峻現實。所謂偽城鎮化是指由于城鄉二元體制及戶籍制度的限制，大量農村人口流入城鎮，并被算作城鎮人口，卻不能享受與市民同等的公共服務，其收入水平、消費水平也與市民有很大差距。如果扣除1.4億左右在鎮區生活但從事務農的農業戶籍人口以及1.66億外出農民工，我國實際城鎮化率僅為30%左右。

偽城鎮化一方面加劇了北京、上海、廣州等大城市的負擔，出現了所謂的“城市病”，主要表現為人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等。另一方面在城鎮與農村之間形成了一個以農民工為代表的“夾心”階層，并產生了一系列社會問題，例如就業歧視、農民工子女教育難、農民工住房難等問題;更為嚴峻的是大量農村人口外流，使農村人口老齡化形勢變得更為嚴峻，且直接導致了農村“空巢化”，產生了大量留守兒童、留守婦女、留守老人，農村家庭風險加大的同時家庭服務作用卻在不斷弱化。偽城鎮化對農村養老事業提出了更大的挑戰，我國急需建立完善的農村養老服務體系。

(二)新型城鎮化與農村養老服務。

城鎮化不是簡單的城市人口比重增加和面積擴張，而是要以人為本，實現農業轉移人口的人生觀、價值觀、消費觀由“鄉村”向“城鎮”轉變，實現人的城鎮化。為緩解偽城鎮化的負面影響，提高城鎮化的質量，我國提出了新型城鎮化概念。所謂新型城鎮化是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，走城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的城鎮化建設路子。

新型城鎮化與農村養老服務相輔相成，統一于社會主義和諧社會建設。新型城鎮化為構建農村養老服務體系提供了契機:首先，新型城鎮化是以人為本的城鎮化，維護好城鄉居民利益，完善城鄉養老服務體系是以人為本的內在要求;其次，新型城鎮化是城鄉統籌、城鄉一體的城鎮化，構建農村養老服務體系，推進城鄉公共服務均等化，是城鄉統籌的重要內容;最后，新型城鎮化是與新農村建設協調推進的城鎮化，重視農村城鎮化進程，增加農村人口本土就業崗位，可以有效減輕空巢問題，維持農村家庭養老服務作用。總之，新型城鎮化的推進，有利于農村養老服務體系構建，有利于農村居民生活水平提高，有利于社會主義新農村與和諧社會的建設。

二、農村養老服務供需現狀

隨著老齡化、高齡化與空巢化的程度不斷加深，農村老年人生活照料、醫療健康、精神慰藉與權益保障等方面的服務需求與日俱增，家庭養老服務作用不斷弱化，而國家社會養老服務、市場養老服務作用并沒有增強，因而出現了供需脫節的狀況。

(一)農村養老服務需求現狀。

我國農村面臨著嚴峻的老齡化、高齡化與空巢化問題。首先是老齡化。2000～2010年，我國農村與城鎮65歲及以上人口所占比重分別增加2.58個與1.38個百分點;而且2010年農村60歲以上及65歲以上人口分別高于城鎮3.29個與2.26個百分點，表明農村老齡化速度快于城鎮，且有擴大趨勢(見表1)。根據預測顯示，我國農村老齡人口呈現線性遞增，2050年其比重將達到36.51%。其次是高齡化。隨著醫療衛生水平不斷提高，2010年我國人口平均預期壽命達到74.83歲。高齡老年人口所占比重也越來越大，高齡老年人自理能力較低、服務需求大的特點。最后是空巢化。全國老齡工作委員會辦公室發布的《2011年度中國老齡事業發展統計公報》顯示，2000年到2010年農村空巢老年人的比例由37.9%上升到45.6%，農村獨居老年人的比例從8.3%上升到10.6%，農村空巢問題嚴峻。相比于正常家庭老人，留守老人的養老服務需求更為迫切。在老齡化、高齡化、空巢化等問題的共同作用下，農村養老服務需求與日俱增，其具體服務需求主要集中在生活照料、醫療健康、精神慰藉與權益保障四大方面。

1.生活照料服務。首先，經濟供養。經濟供養是指通過向老人提供現金的方式，保證老年人的經濟需求。李偉(2012)調查發現，河南省72.9%的農村老年人生活收入不足300元，同期農村月均消費支出為419.3元，67.4%的農村老年人認為其收入水平不能或勉強能滿足自身需要，其消費主要集中在食品與醫療等生活必需消費上，娛樂休閑等消費很少。農村老年人的經濟供養水平較低，制約了其生活水平的提高。其次，日常照料。主要包括飲食、起居、清潔、衛生照護等內容。隨著年齡的增大，老年人身體條件下降、自理能力降低，日常照料需要相應不斷增加。調查發現，日常照料服務在農村老年人養老服務需求中居于第二位。目前，在國家的社會養老服務以及市場養老服務不足的情況下，老年人的生活照料服務仍主要來自家庭。

表1 人口老齡化程度%

2.醫療護理服務。隨著年齡的增長，老年人患病與受傷的概率不斷增加，對醫療護理服務的需求相應增加。經調查，我國農村有30%的農村老年人認為自己有必要接受醫療護理服務，主要包括醫療費用報銷、定期檢查、康復護理、建立醫療健康檔案、開展健康宣傳講座與咨詢活動等，其中前三項的需求人數最多。醫療護理服務往往更具有專業性，多數需要專業護理人員提供。

3.精神慰藉服務。精神慰藉服務是老年人最迫切的需要之一。隨著年齡的增長，老年人的心理與精神狀態會逐漸衰弱，主要表現為進取心差、風險承受能力弱、害怕孤寂、情感脆弱、容易灰心等心理癥狀。這些心理癥狀往往比身體病痛危害更大，倘若不能得到及時的排解與慰藉，很容易導致老年癡呆癥等心理與生理疾病，精神慰藉服務對老年人的身心健康具有重要意義。

4.權益保障服務。權益保障服務僅是小部分農村老年人的需要，主要涉及老人與子女之間的關系問題。老年人權益受侵現象違背我國的道德準則，性質惡劣，雖然只是少數，但也應高度重視。由于受傳統觀念影響，大部分農村老年人不愿或無力運用法律手段維護自身權益，他們更愿意通過家庭其他成員或村委會進行調解，還有人通常會忍氣吞聲，僅有約8.5%的老年人表示愿意與子女打官司。這充分說明了農村老年人的法律弱勢狀況，農村老人急需來自社會乃至市場的權益保障服務。

(二)農村養老服務供給現狀。

目前，我國農村的社會保障體系主要包括新型農村社會養老保險(簡稱“新農保”)、新型農村合作醫療(簡稱“新農合”)、五保供養、農村最低生活保障(簡稱“農低保”)等制度，這些制度更多地強調經濟方面的保障，僅有五保供養制度涉及養老服務，但覆蓋人群有限。由此可見，農村養老服務體系尚不完善，農村養老服務供給嚴重不足。

1.國家農村養老重經濟輕服務。由于社會經濟發展水平，我國現有農村社會保障體系主要強調經濟保障，而更高層次的服務保障體系剛剛起步。涉及農村養老保障的制度安排主要包括新農保、新農合、農低保、五保供養等。其中，新農保、新農合與農低保在我國農村社會保障體系中居于重要地位，分別就養老、醫療與生活方面給予一定的經濟保障，保障水平有限，且未涉及服務保障。農村五保供養涉及了養老服務內容，但其覆蓋面狹窄，僅針對無依無靠無勞動能力或子女無勞動能力的“三無”老人及殘疾人。

2.家庭養老服務功能弱化。家庭養老是我國的傳統養老方式，現今仍是廣大農村地區最主要養老方式。農村老年人的生活照料、醫療護理、情感支持等養老服務，主要由家庭成員供給。但是，由于計劃生育政策、大規模人口流動、多元文化的沖擊等因素的影響，家庭出現了小型化、核心化趨勢。第六次全國人口普查數據顯示:目前我國平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年第五次全國人口普查的3.44人減少0.34人。隨著“獨子養老”時代的到來，家庭風險不斷增大。同時，農村存在大量留守家庭，家庭養老服務功能在很大程度上已經難以實現。總之，隨著社會經濟的發展，農村家庭經濟保障作用有所增強，但養老服務作用卻在弱化。有一點需要注意，家庭作用弱化能給國家與市場養老服務發展提供更大的空間，但這種弱化不應該是“被弱化”，而應該是隨著國家與市場養老服務能力的提高，家庭作用自然弱化。

3.養老機構發展緩慢。由于農村地區的社會經濟發展水平較低，農村老年人對機構養老的經濟承受能力較低;同時，由于受“養兒防老”傳統觀念的影響，很多老年人不愿意進入養老機構，特別是那些有兒有女的老人，對進養老院更是諱莫如深。農村老年人的經濟承受能力與傳統觀念的雙重影響下，養老機構的市場需求較小。雖然很多地區大力支持養老機構發展，在資金、用地、建設規費、稅收、用工等方面出臺了多項優惠政策，但在農村地區，無論是公辦養老機構還是私營養老機構，都普遍處于發展的困境。

4.服務人員素質偏低。目前，許多農村的養老服務人員以農村老年人協會為主，基本沒有經過專業培訓，養老服務人員整體素質偏低，專業養老服務人員非常少。而且由于經費的限制，多數從事農村養老服務工作的人員待遇較差，有的甚至沒有報酬，難以吸引高素質的人才。服務人員素質偏低在很大程度上制約了農村養老服務事業的發展。

三、新城鎮化背景下新型農村養老服務體系構建

2014年1月，中共中央、國務院印發了一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，明確提出要“整合城鄉居民基本養老保險制度，逐步建立基礎養老金標準正常調整機制，加快構建農村社會養老服務體系”、“加強對農村留守兒童、留守婦女、留守老年人的關愛和服務”等內容。論文從農村實際情況出發，依據伊瓦思的福利三角理論構建了新型農村養老服務體系，所謂“新型”是相對于已有的包括家庭養老服務與五保供養等在內的不全面的養老服務體系來說的，新型農村養老服務體系涉及國家、市場、家庭三方，制度安排更加全面，且覆蓋所有農村老年人，與原有體系比具有巨大優勢。

(一)新型農村養老服務體系框架。

伊瓦思(Evers，1988)在借鑒羅斯的多元福利組合理論的基礎上提出了福利三角理論。該理論認為福利三角框架應該放在政治、經濟、文化和社會的背景中研究分析，將福利三角中的市場、國家、家庭具體化為對應的組織、價值和社會成員關系(見表3)。根據伊瓦思的福利三角理論構建我國新型農村社會養老服務體系，該體系由國家的社會養老服務、市場養老服務、家庭養老服務共同構成(見圖1)，其中，國家的社會養老服務居于核心地位。

1.國家的社會養老服務。作為公共組織的國家以平等與保障為價值取向，通過正規的社會保障制度，向農村老年人提供經濟與服務保障，其中經濟保障主要包括現有的新農保、新農合、農村最低生活保障、五保供養等在內的制度安排，主要通過現金的方式提供保障;養老服務保障包括居家養老服務、社區養老服務、機構養老服務等制度安排，主要以服務的方式免費或低費向老年人提供基本保障。國家的農村社會養老服務體系主要包括以下內容:

首先，居家養老服務。居家養老服務是農村社會養老服務的基礎，主要包括生活照料與家政服務、醫療保健與康復護理、精神慰藉等服務，以上門服務為主要形式。生活照料與家政服務內容比較繁瑣，主要包括對老年人日常活動的幫助，比如說購物、煮飯、清潔以及洗衣等;對個人生活的幫助，比如幫助老年人洗澡、如廁、穿衣、起床、翻身、入睡等。醫療保健與康復護理主要由專業醫療護理人員提供，通過該體系可以有效地提高老年人健康水平，保持其自主生活能力，從而能使老年人盡可能持久的生活在家中。老年孤獨現象普遍存在，不利于老人身心健康，通過陪老年人聊天、進行娛樂活動等精神慰藉方式，可以減弱老人孤獨感。為使老人方便的生活在家中，可以為有需要的老人進行家居環境改造，例如，安裝輪椅通道、衛生間中安裝扶手、適宜位置裝置安全報警器等。

其次，社區養老服務。社區養老服務是農村社會養老服務的重要依托，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要是在家庭暫時無人期間向社區老年人提供服務。在村養老服務點或鄉鎮敬老院內建立社區養老服務中心，為老年人提供娛樂與健身活動場所;向留守老人及其他老人提供日間照料、短期托養、配餐等服務;并與新農合服務點合作，為老人提供定期體檢服務。社區養老服務中心的建立還可以方便老人集體活動，以及老人間互幫互助。

最后，機構養老服務。該服務主要針對那些無法在普通居住環境里生活的失能與半失能農村老年人，以及三無、五保、獨居、空巢等老人，由政府出資建立養老服務機構，通過集中供養的方式為老人提供專門服務。養老服務機構應具備生活照料、康復護理、緊急救援等功能，生活照料主要是為老人提供無障礙生活環境，滿足老人日常生活需求;康復護理主要是為老人提供相應設施及器材，恢復或維持老人生理功能;緊急救援功能指當老年人出現突發性疾病和其他緊急情況時，老人能夠得到及時且有效的救援。

2.市場養老服務。作為正式組織的市場以選擇與自主為價值取向，以老年人的自主選擇為條件，通過正常收費向老年人提供較高水平的養老服務。我國農村面臨嚴峻的老齡化與空巢化問題，農村老年服務需求巨大，國家社會養老服務只能保證老人的基本需求，對更高層次、更高水平的服務則無力提供，國家需要借助市場的幫助，充分利用市場資源。

表3 伊瓦思福利三角:組織、價值和關系

圖1 新型農村社會養老服務框架

新型城鎮化是城鄉統籌、城鄉一體的城鎮化，城鎮化過程中城鄉養老服務產業可以統籌發展，從而充分利用城鎮的資金優勢與農村的勞動力優勢。引導城鎮資金投資農村養老服務產業，支持養老服務公司發展，鼓勵建立包括養老院、療養院在內的私營養老機構，帶動養老服務周邊產業發展，全面激活養老服務市場，為老年人提供更大的選擇空間，提供更高水平的服務。可以通過以下方式支持養老服務產業:首先，我國可以對非盈利性養老服務產業免征有關行政事業性收費，對盈利性養老服務產業減半征收有關行政事業性經費;其次，在規定的期限內對農村養老服務業給予減稅或免稅的優惠政策。在大力支持市場養老服務產業發展的同時，一定要高度注意相關立法與標準制定，避免出現養老服務市場化過程中服務質量下降、虐待老人等不良現象。

3.家庭養老服務。伊瓦思的福利三角理論認為家庭是非正式的、私人的組織，在微觀層面上體現團結與共有的價值取向，社會成員作為行動者與社會建立關系。家庭養老是我國傳統養老方式，也是現今農村地區最主要養老方式，雖然受到計劃生育政策、大規模人口流動、多元文化的沖擊等因素的影響，家庭的養老服務作用不斷弱化，但是家庭在養老服務上仍發揮著國家與市場無法替代的作用，家庭養老服務仍是絕大多數農村老年人最愿意的選擇。

家庭養老服務作用的弱化已經成為客觀趨勢，為緩解這個趨勢，我國可以借鑒瑞典支持家庭成員照顧老人的方法。可以通過立法明確規定，政府對家庭照顧人員負有法定支持義務，并且賦予家庭成員一定的法定照顧老人時間的義務。同時，中央與地方政府可以通過財政，給予臨時脫離工作照顧老人的家庭成員一定的生活補助;對于那些需要長期照顧老人而完全脫離勞動市場的家庭成員，政府則應按月給予這些人適當的生活補貼，當老人不再需要照顧的時候，政府可以為其提供就業培訓，從而實現就業。這些措施可以有力的強化我國的家庭養老服務作用，既可以使老人獲得更多來自家庭成員關懷與照顧，又可以使家庭成員不至于因為照顧老人而陷入生活困境。

(二)農村養老服務體系的管理。

農村養老服務體系涉及國家、市場、家庭三個主體，其中國家居于主導地位。國家以平等與保障為價值取向，負責農村社會養老服務的運行與管理，向農村老年人提供基本服務保障;市場農村養老服務以選擇與自由為價值取向，向農村老年人提供更高水平的服務，應充分發揮市場的資源配置作用，國家負責標準制定及市場監管;家庭則以道德為基礎提供服務，國家對家庭服務進行支持。

農村養老服務體系運行過程中，中央政府可以根據社會經濟發展狀況，制定并適時調整農村養老服務最低供給標準，出臺農村養老服務體系監督管理辦法，以保證服務質量。地方政府可以根據本地區實際發展情況，制定具體服務供給標準，并負責具體的監督與管理，負責養老服務公司及機構的資格審查，以維持農村養老服務體系健康運行。

(三)農村具體養老服務供給。

農村市場養老服務與家庭養老服務分別由市場中的養老服務公司、家庭成員供給，供給主體明確，而國家的農村社會農村養老服務供給方式則較為復雜。農村社會養老服務屬于公共服務范疇，應該由國家供給，但完全由國家供給，可能會使公共部門迅速膨脹，公共支出規模擴大，甚至可能會出現濫用、浪費資源的現象，致使服務效率低下，服務質量難以提高;倘若完全交由市場提供，則可能出現為追逐利潤最大化，而出現節省成本、降低服務質量的現象。例如，瑞典養老服務引入市場化機制初期，出現了嚴重的服務質量和護理虐待問題。

為保證農村社會養老服務供給的質量與效率，應根據農村養老服務體系發展的不同階段以及農村養老服務產業發展程度，來決定服務供給的分配。農村養老服務體系建立初期主要通過在農村建立養老服務點提供服務，農村養老服務點可以大量吸納農村留守婦女，既可以解決婦女就業問題，又可以向農村老年人提供養老服務;當農村養老服務產業發展較為成熟時，農村養老服務小組可以通過購買服務的方式，由市場供給部分或全部服務，農村養老服務小組負責對服務公司服務質量進行評估，并根據服務質量選擇具體服務公司。在此過程中，支持農村養老服務點規模的擴大，支持農村養老服務點采用市場化運作，并發展成為集體產業，進一步吸納婦女就業;同時，國家要不斷擴大從業人員隊伍，逐步提高養老服務的專業化水平，要高度重視就業人員的培訓與專業人才的引進工作，提高農村養老服務就業人員道德與專業素質，國家可以鼓勵社會保障、醫療護理等相關專業中專、大專及本科學生從事農村養老服務工作，同時，大力發展志愿者隊伍，為志愿者參與居家養老創造良好的工作環境和條件。

(四)新型農村養老服務體系資金來源。

農村市場養老服務可以按照誰享受誰付費的原則，其資金完全由個人及家庭提供;農村家庭養老服務資金完全由家庭成員提供;農村社會養老服務覆蓋面廣，由于我國“未富先老”的國情，國家無力提供巨大養老服務資金。為解決此問題，我國農村社會農村服務資金可以按照公平與效率原則，由國家、家庭與農村集體經濟三方共同承擔。

首先，國家支持。中央財政可以根據各地區社會經濟發展狀況以及財政能力差異，加大對各地區農村社會養老服務專項轉移支付力度，努力實現地區間社會養老服務均等化。同時，政府補助資金還可以來源于本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，將50%以上的資金用于支持發展養老服務業，并隨老齡化程度的加深逐步提高投入比例。其次，家庭繳費。根據家庭收入水平以及老年人所需服務種類確定繳費標準，其中貧困家庭及五保戶可以不繳費。再次，農村集體經濟扶持。隨著農村改革的全面深化和農業現代化進程的加快，農業產業經濟與農村集體經濟必將進入快速發展時期，鄉(鎮)、村等集體經濟組織可以不斷加大對農村社會養老服務的資金扶持力度。國家、家庭與農村集體經濟所供資金暫時在縣一級行政單位集中，形成農村社會養老服務基金，并采用收支兩條線管理，同時，國家要制定嚴格的基金管理辦法，防止基金擠占、挪用、貪污等現象的發生。

總之，新型城鎮化與農村養老服務體系構建協調發展可以通過推進農村城鎮化等形式實現。農村城鎮化一方面可以吸納大量農村剩余勞動力，實現本土就業，大幅緩解因農村人口轉移而造成的留守家庭現象，維持家庭養老服務作用，緩解農村的養老壓力，并有利于保持農村的發展活力。另一方面則可以為農村社會養老服務與養老服務產業規模化發展提供社會條件。首先，農村城鎮化過程中農村城鎮人口不斷增多，城鎮數量、規模不斷增大，可以為市場農村養老服務產業提供集中的服務需求;其次，農村城鎮化可以加速農村經濟發展，并促使農村居民人生觀、價值觀、消費觀日益現代化，為農村居民接受市場養老服務產業提供經濟支持與思想基礎。

［1］林浩:《以人為本推動新型城鎮化建設》，載于《光明日報》，2013年6月16日。

［2］李偉:《農村社會養老服務需求現狀及對策的實證研究》，載于《社會保障研究》2012年第2期。

［3］王傳富:《我國農村五保供養的歷史變遷、現狀及改善對策》，載于《鄭州航空工業學院學報》2011年第3期。

［4］景天魁、彭華民:《西方社會福利理論前沿》，中國社會出版社2009年版。