推進我國農村社會養老保險遞進式發展的路徑*

李莊園 宋鳳軒

2014年2月，國務院出臺了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發［2014］8號)，提出“‘十二五’期末，在全國將新型農村社會養老保險制度與城鎮居民基本養老保險制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接。2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民基本養老保險制度”。我國現階段依然處于城鄉二元經濟結構、農業人口比例較高的現狀，因此，農村社會養老保險制度發展必然應被擺在首要位置，其起點和核心在于我國新型農村社會養老保險制度的發展上。

為農村居民提供社會養老保險是我國社會養老保險制度發展不可跨越的階段。本文提出我國農村社會養老保險必須遵循遞進式的發展路徑，即，第一步，實現新型農村社會養老保險全面覆蓋;第二步，提高制度的保障水平和運行效率;第三步，全面建成覆蓋城鄉的養老保障體系。

一、應保盡保，實現新型農村社會養老保險全面覆蓋

新型農村社會養老保險制度的全面覆蓋，不僅僅是我國農村養老保障體系實現遞進式發展的起點，更是最為重要的內容。其關鍵節點在于有差別、可持續，最終實現全面覆蓋。其主要目標是以制度性的保障替代臨時性的保障，以長遠的保障替代階段性的保障，以高水平的保障替代低水平的保障，以平等的保障替代非均衡的保障，以動態的保障替代靜態的保障。

1.增強社?；I資能力，保障制度持續可行。提高農民收入，增強農民個人繳費能力。目前設定的繳費檔次大約占農民可支配收入的5%～28%。如果選擇繳納500元的保費則繳費比例將達到可支配收入的28%左右，這一比例高于國外的水平。經測算，農民可支配收入每增加1%，個人繳費能力會提高18%。在一定程度上，新農保繳費制度與農民收入增長是相互促進的，因此，積極探索提高農民收入的途徑也是促進新農保制度持續運行的關鍵。

鼓勵集體補助，提高新農保的籌資水平。大量試點經驗表明，新農保大部分的個人繳費集中在100元、200元兩個檔次，但是如果增加集體補助的話，農民的繳費檔次就會有所提高。此外，可以通過制定配套的稅費減免措施，鼓勵村企業、民間團體和個人對新農保進行資助，提高農村居民養老金籌集規模，調動其參保積極性。

強化財政支持，確保新農保的可持續性。一是完善省以下財政轉移支付制度，確保各級政府補貼及時到位。構建起均衡性轉移支付、激勵性轉移支付和制度性轉移支付相結合的轉移支付體系。二是加強個人賬戶的監督管理，通過經常性檢查和專項檢查相結合的方式，對新農保個人賬戶資金進行審計，確保個人賬戶實賬運行。

2.落實制度激勵機制，提高參保繳費積極性。提高參保積極性主要針對中青年參保人員，因為中青年人的參保需求實現期較長，假如沒有適當的激勵機制，很難將這一年齡段的人納入參保范圍。第一，設立有梯度的激勵性的繳費補貼標準。100元的繳費檔次政府補貼30元，每提高一個檔次，政府補貼可按一定比例增加。第二，建立長繳多得機制。對繳費滿15年后，每多繳一年，政府多補貼一定數額或補貼繳費標準的一定百分比。第三，在新型農村社會養老保險制度中增加喪葬費，標準可統一制定，或按個人賬戶余額的一定比例制定。第四，提高個人賬戶的收益水平。目前個人賬戶儲蓄額利息按金融機構人民幣一年期同期存款利息確定，激勵機制不足，可以通過提高個人賬戶資金投資運營水平提高資金的投資收益。

二、制度優化，有效提高制度的保障水平和運行效率

(一)優化新型農村社會養老保險制度。

1.優化繳費機制。針對新型農村社會養老保險制度采取個人繳費、集體補助和政府補貼三方共同承擔的繳費機制，逐一進行優化。第一，優化農村居民個人繳費機制。首先要建立農村居民增收的長效機制，從根本上增加農村居民的可支配收入;其次是要堅持以人為本的原則，減輕弱勢群體、特殊群體的參保繳費負擔。同時，加大宣傳力度，增強農村居民對新型農村社會養老保險制度的信心。第二，發揮農村集體經濟在新型農村社會養老保險制度資金籌集中的作用，可以對農村集體經濟或中小企業在稅收政策上進行減免或補貼，引導其積極對新型農村社會養老保險制度進行資助。第三，不能簡單地以東部、中西部的劃分為依據對新型農村社會養老保險制度進行補貼，優化政府補貼機制應該綜合考慮地方經濟社會發展水平、人口規模和結構等因素。

2.優化激勵機制。一是明確多繳多得、長繳多得的激勵機制，提高繳費年限與待遇水平的關聯性，鼓勵年輕人參加新農保。二是國家從政策制定方面應根據經濟發展實際情況，適當提高基礎養老金待遇水平，既保障農村居民的基本生活，又提高農村居民的參保積極性。

3.優化管理機制。提升經辦機構服務能力是優化新型農村社會養老保險制度管理機制的重要內容。第一，提升經辦機構人員素質。加大培訓力度，提高經辦人員對新型農村社會養老保險制度的認識，強化責任意識和服務意識，逐步熟悉和掌握操作管理系統。第二，加強信息化網絡平臺建設。不斷開發適合新型農村社會養老保險制度的檔案管理系統，逐步緩解不斷增加的參保人群給管理帶來的壓力。第三，探索新型農村社會養老保險制度資金的投資方式和投資渠道，實現基金的保值增值。

(二)全面推進農村最低生活保障制度。

1.擴大農村最低生活保障的覆蓋范圍。一是明確最低生活保障制度的保障標準，以貧困程度作為劃分標準，而不是以戶籍制度來劃分。二是對重點人群、特殊人群予以政策傾斜。如重病、殘疾、無依無靠的特殊群體可享受終身最低生活保障待遇;遇突發事件造成暫時性的貧困人口可享受臨時救。三是對有勞動能力的貧困人口進行生產救助，所謂“授之以魚不如授之以漁”，幫助這部分農村人口提高取得收入的能力，并在物價上漲或遭遇意外時給予一定的補貼。

2.提高農村最低生活保障的水平。首先，要建立農村最低生活保障標準與參加最低生活保障家庭的人均消費水平與整體物價水平的變動，堅持保障水平量化，從根本上解決物價上漲對農村最低生活保障家庭的基本生存的影響。其次，要分階段、有重點的提高農村最低生活保障水平。對經濟欠發達地區農村，由于地方財政能力有限，可以依據地方財政的實際承受能力，先易后難的提高農村最低生活保障標準，在資金資助的基礎上，增加實物補貼。

3.保證農村最低生活保障制度的資金供給。首先，加大中央財政和省級財政的投入，減少地方配套資金的投入，對經濟欠發達地區農村最低生活保障制度的資金供給完全有中央財政和省級財政負擔。加大財政轉移支付的力度，尤其是向經濟欠發達的中西部地區和省份傾斜，縮小經濟發達地區與欠發達地區間農村最低生活保障制度保障水平的地區差異。同時，完善財政支出結構，防止養懶漢的現象發生。其次，發揮民間機構、非政府組織和社會捐助的作用，對實施捐贈的企業和個人給予一定的稅收減免和獎勵。

(三)健全農村養老保障體系的配套措施和服務。

1.加強老年人口福利機構建設。我國農村地區是以血緣為基礎形成的居住和生活的社區，農村人口傳統的觀念是不愿意離開熟悉的社區環境，并且居住在一起的農村人口相互熟識，愿意給予身邊需要幫助的老年人口以物質和精神上的幫助，這為農村社區機構養老奠定了堅實的基礎。一方面，提高現有農村敬老院的服務質量和保障水平，吸引除“三無”人員和五保老人外的農村老年人口自費養老，充分發揮農村社區敬老院機構養老的功能。另一方面，建設農村老年人口養老的福利機構，加強硬件建設。經濟發展水平較高的農村地區可以根據當地實際情況給予本社區農村老年人口適當的養老補貼;經濟欠發達的農村地區，農村集體可以利用合法的土地流轉、抵押為本社區老年人口的養老事業籌集資金。

2.增加農村社區衛生服務供給。注重農村基本醫療衛生服務的供給，將縣、鄉、村三級基層社區衛生服務與新型農村合作醫療緊密結合，發揮醫療衛生服務網絡的整體功能。同時，加快建設農村公共衛生服務體系，以基層衛生服務機構為依托，連接鄉鎮和縣級醫療衛生服務機構，促進城市、鄉鎮的優秀醫療人員和醫療資源向農村社區的傾斜和轉移，增強農村社區醫療衛生服務的供給能力，向農村人口提供直通式服務，提升農村老年人口的衛生保健水平和抵御大病風險的能力。

3.強化農村人口社會養老意識。首先，加強宣傳，強化農村人口社會養老的意識。傳統的思想、文化及價值理念影響的我國農村人口很難在短時間內轉變養老觀念，接受社會養老。其次，建立健全農村社會養老保險網絡服務平臺。農村社會養老保險制度作為一項公共產品，由政府負責提供，在制度運行過程中，應該有具體的組織負責落實相關政策，引導辦理社會養老保險的農村人口辦理各項手續，管理農村社會養老保險資金的籌集和發放等。

三、城鄉統籌，全面建成覆蓋城鄉的養老保障體系

(一)打通城鄉社會養老保險制度的銜接路徑。

要打通城鄉社會養老保險制度間的銜接路徑，就要建立起適合農村人口流動的社會養老保險制度，解決流動中的農村人口未來的養老問題。一方面，建立符合農村人口流動性特點的操作簡單、可攜帶的社會養老保險制度。提高社會統籌賬戶的統籌層次，實現農村人口遷移流動時社會養老保險關系的轉移接續，賦予農村社會養老保險非繳費型統籌賬戶基本養老金和個人賬戶養老金既得收益權，使社會統籌賬戶成為一個可以隨時遷移攜帶形式的賬戶。同時，加強社會養老保險信息平臺建設，及時對所有參加社會養老保險的農村人口的參保信息進行錄入，包括參保地點、參保繳費率、給付標準等，全國聯網，實現各地區的農村人口參加社會養老保險制度的信息實現共享，參保人無論流動到哪里，都可以查到自己的相關參保繳費的信息，便于農村人口社會養老保險關系的轉移接續。另一方面，為實現城鄉社會養老保險制度的統籌，必須要求制度設計模式大體一致，這樣，當農村人口流動到城鎮時，可以將新型農村社會養老保險制度非繳費型賬戶資金轉移到城鎮基本養老保險社會統籌賬戶，將農村人口個人賬戶資金直接轉移到城鎮個人賬戶;當在城鎮務工的農村人口遷移回農村，可以將城鎮基本養老保險社會統籌賬戶資金轉移到新型農村社會養老保險制度社會統籌賬戶中，將個人賬戶資金轉移至相應的個人賬戶中。

(二)完善法律及相關配套政策。

城鄉社會養老保險制度的統籌發展離不開法律的支持，依法調配資源，將全體公民共同享受國家經濟社會發展的成果規范為國家意志，體現在法律條文中。在我國城鄉統籌的社會養老保險制度的建設中，應該吸取經驗教訓，確立相關法律，用法律確立城鄉社會養老保險制度銜接的方針、意見，再根據各地實際設計具體銜接機制。以法律為后盾，做到工作有法可依，有章可循。

(三)探索統籌城鄉社會養老保險的新制度。

建立城鄉統籌的社會養老保險制度要求城鎮基本養老保險制度和新型農村社會養老保險制度在運行模式上基本一致，為實現未來我國城鄉社會養老保險制度統籌，首先，應在兩種制度完善的過程中，將社會統籌賬戶和個人賬戶實行分賬管理，做實個人賬戶。其次，在兩種制度的完善過程中，逐漸降低基礎養老金的替代率，將基礎養老金建設成為一種最低水平的養老金制度。對于新型農村社會養老保險制度，將政府財政補貼和集體補助資金設立為非繳費型社會統籌賬戶，與農村最低生活保障制度結合，建立最低養老金制度。最后，當兩種制度的社會統籌賬戶和基礎養老金賬戶建立后，可以將城鎮基本養老保險制度與新型農村社會養老保險制度中基礎養老金部分結合，建立我國城鄉居民最低養老金制度。

［1］《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發［2014］8號)。

［2］楊宜勇、顧家佳、顧嚴:《統籌城鄉養老保險體系問題研究》，載于《經濟與管理研究》2007年第4期。

［3］封鐵英、劉芳、段興民:《城鄉社會養老保險政策地區差異評析》，載于《中國人力資源開發》2008年第12期。