地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的國際經(jīng)驗(yàn)

顧煒宇

地方政府通過借款或發(fā)行債券籌集資金，可以大幅提高政府投資規(guī)模、公共產(chǎn)品供給能力和居民福利水平。但是地方政府債務(wù)如果缺乏科學(xué)、合理、嚴(yán)格的管理，則會(huì)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至進(jìn)一步演變成地方債務(wù)危機(jī)。20世紀(jì)80年代以來，許多國家地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，各國在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理上進(jìn)行了長期探索，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供借鑒。

1. 嚴(yán)格的地方財(cái)政預(yù)算管理是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的必要條件。

導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接原因是地方財(cái)政“收”不抵“支”。管嚴(yán)、管好地方政府的“收”和“支”、使收支平衡是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的基本要求。

在實(shí)行聯(lián)邦制的美國，州和地方政府享有自主發(fā)債的權(quán)利，但是均遵循平衡預(yù)算法令或各地方政府的憲法有關(guān)規(guī)定，以防止州和地方政府舉債規(guī)模超過其財(cái)政承受能力。美國各州長根據(jù)年度預(yù)算財(cái)政收支編制平衡預(yù)算執(zhí)行議案，并提交州立法機(jī)構(gòu)審議通過后再予以實(shí)施。美國有多達(dá)35個(gè)州規(guī)定，政府只能在一個(gè)預(yù)算周期內(nèi)（年）舉債、而不得將財(cái)政赤字留轉(zhuǎn)至下一個(gè)預(yù)算周期，從而縮小了州和地方政府的一般性赤字規(guī)模。另外，為了強(qiáng)化州預(yù)算執(zhí)行的效果，美國大多數(shù)州均規(guī)定，由州高等法院監(jiān)督州政府遵循預(yù)算平衡原則的具體情況。

巴西從2000年開始就明令禁止中央政府向州及市政府融資。如果州及市政府將其債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給聯(lián)邦政府，則其在完全分期償還債務(wù)前不得舉借新債。

2. 合理的財(cái)政管理體制是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的前提和基礎(chǔ)。

導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因在于各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱，往往是事權(quán)多而財(cái)權(quán)少，從而客觀上存在地方財(cái)政的“入不敷出”，長此以往，赤字將不斷積累而最終引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)。因此，需要建立合理的財(cái)政體制，即合理設(shè)置政府層級(jí)，科學(xué)確立中央政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，使各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)，從而從體制上根本地解決地方債務(wù)規(guī)模過大、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控的問題。

首先，世界上大多數(shù)國家科學(xué)地設(shè)置了符合本國國情的財(cái)政體制。目前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的政府層級(jí)為3—4級(jí)，從而可以減少各級(jí)政府的行政成本，提高地方政府的行政效率，有利于地方政府債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督管理。如日本分為都道府縣（為同一層級(jí)）與市、町、村四級(jí)。

其次，合理、對(duì)稱的事權(quán)與財(cái)權(quán)成為各國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的重要因素。在美國，聯(lián)邦政府主要承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的支出責(zé)任，如國防、國際事務(wù)等；州和地方政府的支出責(zé)任主要是提供本轄區(qū)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)。相應(yīng)地，美國各級(jí)政府均有各自獨(dú)立的稅收征管權(quán)利，例如所得稅、銷售稅和財(cái)產(chǎn)稅的征收。在日本，中央政府負(fù)責(zé)立法、司法、外交、國防、貨幣發(fā)行等需要全國統(tǒng)一規(guī)劃和處理的事務(wù)；地方政府負(fù)責(zé)地方福利和公共服務(wù)及地方公營企業(yè)的投融資等。

第三，各國地方政府普遍重視債務(wù)資金的運(yùn)用管理，優(yōu)化債務(wù)資金支出結(jié)構(gòu)，提高其使用效益。從本質(zhì)上說，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，歸根結(jié)底是因?yàn)榈胤截?cái)政收支與地方經(jīng)濟(jì)增長之間的不相適應(yīng)。如果地方債務(wù)有助于推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長的后勁，為地方政府財(cái)源和財(cái)力提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和保證，那么，從中長期看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就趨于安全，是“良性債務(wù)”。相反，如果新增地方債務(wù)主要是簡單地直接用于地方福利，債不少，錢花了，而經(jīng)濟(jì)增長后勁沒有增強(qiáng)，那么，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越來越大，就是“惡性債務(wù)”。地方政府良性債務(wù)占比高，則風(fēng)險(xiǎn)狀況向好；否則，風(fēng)險(xiǎn)狀況就會(huì)惡化。英國法律規(guī)定，地方政府借款或發(fā)行債券所取得的收入只能用于資本性支出，而不能用于經(jīng)常性開支。而歐洲債務(wù)危機(jī)中暴露出來的公共福利高企、制造業(yè)空洞等問題，則為我們提供了深刻的反面教訓(xùn)。

3.完善的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制主要通過債務(wù)危機(jī)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的確定、識(shí)別、監(jiān)測來分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提醒相關(guān)部門注意債務(wù)的隱性或顯性風(fēng)險(xiǎn)，并探尋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的各種原因，從而制定適宜的預(yù)防政策，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其主要包括：債務(wù)指標(biāo)的合理確定、信用評(píng)級(jí)制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測。

地方政府債務(wù)指標(biāo)主要有負(fù)債率、債務(wù)率、債務(wù)依存度等，國際上根據(jù)經(jīng)驗(yàn)提出一些控制參考標(biāo)準(zhǔn)，但因各國經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、國際貿(mào)易、發(fā)展階段、治理機(jī)制與治理目標(biāo)等具體國情而不盡相同。其中，負(fù)債率等于年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比值，反映地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)能力，國際公認(rèn)的警戒線為20%。美國與加拿大的警戒線分別為13%—16%、25%。債務(wù)率等于年末債務(wù)余額與當(dāng)年財(cái)政收入的比值，反映地方政府對(duì)債務(wù)總余額的控制能力，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)一般不超過100%。美國和哥倫比亞的警戒線分別為90%—120%、80%。債務(wù)依存度等于當(dāng)年舉債額占當(dāng)年財(cái)政支出的比重，反映當(dāng)年政府支出對(duì)舉債收入的依賴程度。如日本規(guī)定，當(dāng)債務(wù)依存度指標(biāo)超過30%時(shí)，地方政府不能舉借新債。但以上標(biāo)準(zhǔn)也并非一成不變，會(huì)根據(jù)情況變化做出短期調(diào)整，如在2008年金融危機(jī)后，為刺激經(jīng)濟(jì)，各國地方政府均增加負(fù)債，債務(wù)指標(biāo)超過以上標(biāo)準(zhǔn)。但從長期來看，參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與防范還是必要的。

地方政府的信用評(píng)級(jí)主要采取金融市場信用評(píng)級(jí)制度。將政府信用作為影響地方政府借款或發(fā)行債券成本的重要影響因素，從而有利于地方政府有效地控制地方債券規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，地方政府信用等級(jí)越高，意味著能用較少的成本籌集較多的資金。

另外，實(shí)時(shí)監(jiān)測成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段之一。俄亥俄州將地方政府債務(wù)與其財(cái)政狀況聯(lián)系起來，用三類指標(biāo)（債務(wù)依存度、償債率、負(fù)債率）衡量州以下政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，風(fēng)險(xiǎn)高的列入“預(yù)警名單”進(jìn)行監(jiān)控；嚴(yán)重的則列入“危機(jī)名單”，由州專門成立“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)”進(jìn)行特別監(jiān)控，督促其在規(guī)定期限內(nèi)通過債務(wù)重組或共同基金援助來化解危機(jī)。

4. 相適應(yīng)的財(cái)政法律體制和公開透明的財(cái)政信息是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的必要保障。

許多國家經(jīng)過長期的地方債務(wù)危機(jī)處理實(shí)踐，逐漸意識(shí)到法律法規(guī)對(duì)約束政府債務(wù)行為的重要性，紛紛建立健全與本國國情相適應(yīng)的財(cái)政法律體制。各國一般都對(duì)地方政府的舉債方式、規(guī)模、籌資來源、用途、償還方式等做出了明確規(guī)定。在對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的糾錯(cuò)與債務(wù)危機(jī)的應(yīng)對(duì)和化解方面，美國的《破產(chǎn)法》規(guī)定，地方政府如果因?yàn)樽晕邑?cái)務(wù)管理不健全、財(cái)政收支惡化、債務(wù)危機(jī)嚴(yán)重等，可以申請(qǐng)破產(chǎn)，而聯(lián)邦政府盡量減少對(duì)州和地方政府的不合理援助，以此在提供糾錯(cuò)及風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制的同時(shí)，防范地方政府危機(jī)的擴(kuò)散。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以追究任何不負(fù)責(zé)任的地方政府舉債行為。此外，各州也建立了應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)的相關(guān)法律。

另外，公開、透明的財(cái)政信息已經(jīng)成為全球地方政府風(fēng)險(xiǎn)管理的有力保障。在澳大利亞，地方政府建立了一套較為完善的債務(wù)報(bào)告制度。根據(jù)這一制度要求，由借款委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)配各地方政府的借款分配，地方政府需在本級(jí)預(yù)算報(bào)告中完整、準(zhǔn)確、真實(shí)地體現(xiàn)相應(yīng)的借款分配情況。另外，各級(jí)地方政府嚴(yán)格遵循兩大體系（會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系、政府財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系）的基本原則，不僅需要報(bào)告直接債務(wù)，還需要報(bào)告或有債務(wù)。

可見，各國地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面取得了一定的共同的經(jīng)驗(yàn)，但也由于各國具體國情的不同而存有差別。因此，在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)時(shí)，我國應(yīng)結(jié)合本國具體實(shí)際，合理制定相應(yīng)的地方債務(wù)管理方略和舉措，以有效地防范各種顯性和隱性的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長助理）

責(zé)任編輯：狄英娜