“臨時工亂象”反思

盡管“臨時工”在法律意義上并不存在，但“臨時工”現象仍然普遍存在。人們并非是對“臨時工”有意見，大家有意見的是，那些躲在“臨時工”背后的人。

調查稱74.9%單位有臨時工

近日，延安城管隊員執法時雙腳跳起猛跺倒地商戶被曝光后引發輿論嘩然，當地城管局回應，腳踩商戶者屬臨時聘用人員。一時之間，“臨時工”又成熱門詞匯。“臨時工”何罪之有？為何這個原本只是計劃經濟市場中的普通名詞如今卻被包涵了諸多不同的意義？

據新京報“京報調查”的調查結果顯示，盡管在《勞動合同法》實施后，法律意義上已無臨時工、正式工之區分，但在實際生活中，臨時工仍然大量存在，74.9%的受訪者表示自己的工作單位有臨時工。

而為什么會有這么多的臨時工？78.3%的受訪者認為“用人單位為逃避用工成本、減少麻煩，使一些人成為臨時工”，也有73.0%的人認為原因是“一些單位的確需要短期、臨時的勞動力，但編制有限”。

臨時工盡管大多集中在一些底層行業，但很多政府機關部門也有不少臨時工。47.2%的受訪者認為政府機關部門沒必要招聘臨時工，31.6%的人認為“有必要”，還有21.2%的人認為“不好說”。

那么，現在“臨時工”這個概念是否被異化？90.2%的受訪者給予了肯定回答，只有9.8%的人認為沒有。而是什么導致“臨時工”概念被異化呢？76.8%的受訪者認為“一些政府部門和企業出了問題就拿“臨時工”當“擋箭牌”是主要原因。

那么，如何解決當下的“臨時工”現象？77.9%的人建議“嚴格執行《勞動合同法》，此外要增加用人單位的違約成本，加大懲罰力度”，71.7%的人則表示“法律應該保證‘臨時工們的權益，同時應明確哪類崗位可以使用臨時性勞動力，臨時的期限應在多長時間內”，還有63.0%的人認為“當下的用人制度需要完善”。

盡管“臨時工”在法律意義上并不存在，但“臨時工”現象仍然普遍存在。人們并非是對“臨時工”有意見，大家有意見的是，那些躲在“臨時工”背后的人。

“臨時工執法”是偽命題

近年來，某些地區“臨時工”城管的“暴力執法”事件時有發生，事后處理結果卻出奇的一致：直接肇事者大都以“臨時工”的身份為單位做“擋箭牌”。這種“丟卒保車”的“臨時工亂象”竟然成為目前很多機關單位的危機公關通用模式，確實令人擔憂。

所謂“臨時工”是與“正式工”相對的稱謂，屬于本單位的“非在編人員”。我國《勞動合同法》并沒有臨時工的概念，按照該法規定，用人單位應該與員工簽訂勞動合同，臨時工與正式工都要接受崗前培訓，遵守同樣的法律法規和單位制度。實踐中二者的區別在于，臨時工不占“在編名額”，工資基數與正式工有所不同。可見，臨時工和正式工的差別體現在單位內部福利和人事制度方面，在對外工作中兩者都是供職單位的代表，他們的職務行為后果都由單位承擔。

協警、協勤、編外城管等都屬于臨時工的范疇。行政執法機關熱衷雇傭他們的原因除了節約成本，彌補行政人員編制不足以外，更重要的是，臨時工在危機公關時可做“替罪羊”使用。其實，這種一廂情愿的想法是與法律相沖突的。

從行政法角度說，臨時工不能成為合法的“執法主體”。“持證上崗”是行使行政執法權的前提條件。臨時工并非行政單位在編人員，并未配發執法證件，即便是有機關配發的“授權執法書”也不符合“持證”執法的形式要求。同時，“臨時工”也不能成為執法權的委托對象，他們的作用只能是協助工作，從事一些不涉及實質執法過程的輔助性工作，比如，開車、后勤等。所以，“臨時工執法”這本身就是一個偽命題。

在“暴力執法”系列事件中，臨時工既不是直接執法者，也不是委托執法者，他們不可能成為法律責任的承擔者。一方面，如果執法機關非法授權臨時工“行政執法權”，那么，按照行政法規定，非法授權者就應該成為直接責任人。另一方面，如果在執法過程中臨時工以“協助者”的身份暴力執法，那么，責任主體就應該是被協助單位。所以，臨時工無論如何也輪不上成為最終責任“替罪羊”。

如果臨時工的“執法”被認定為“個人行為”或“越權行為”的話，用人單位仍然不能擺脫干系。因為臨時工的對外“執法”使用的是單位的名義，社會公眾從外表上無法分辨出“公事”還是“私事”，“正式工”或是“臨時工”，這就構成了法律上的“表見代理”。他們的行為對外并不代表自己，而代表了雇傭單位，產生的法律責任當然要由雇傭者承擔。

因此，某些行政單位把“臨時工”當成“擋箭牌”的做法在法律上說不通，在情理上也無法讓社會公眾接受。這種“掩耳盜鈴”的社會亂象應該成為下一步行政權力治理工作的重中之重。

“臨時工”概念是否被異化

延安城管隊員執法時雙腳跳起猛跺倒地商戶被曝光后引發輿論嘩然，當地城管局回應，腳踩商戶者屬臨時聘用人員。巧合的是，幾乎就在同時，南京市決定要全面清理市級機關事業單位的“臨時工”，廣州則禁止“臨時工”等無執法資格人員上崗執法。其實，在《勞動合同法》實施后，法律意義上已無臨時工、正式工之區分，只有合同期限長短之分，用人單位用工必須與勞動者簽訂勞動合同，不能以臨時崗位為由拒簽。必須向市編制辦報批，人員經費由市財政納入預算，統一劃撥，行政機關編外人員不得超出行政編制的10%。

同時將使用編外人員較多的部門——公安、城管等，作為重點，要求制定實名制管理、薪酬待遇標準、分級管理等具體辦法。此外，所有編外人員公開選聘。

有事沒人干，有人沒事干

專家認為，舊編制制度造成吃空餉、編外人員大量存在，進而導致公權力使用不規范南京的上述做法，是否能應對編外人員“亂局”？國家行政學院教授竹立家等專家認為，對比現行的行政編制制度，南京做法有所突破，但根治編外人員“亂局”，亟須編制制度改革。

竹立家認為，編內、編外的雙軌制用工模式，應該說新中國成立以來一直如此。計劃經濟時代，沒有市場的配置作用，編制管理能夠滿足公共機構的人力配置需求，但是改革開放后，市場經濟瞬息萬變，對政府部門的職能不斷提出新要求。可不少地方的事業單位編制，還是上世紀八九十年代的。

以城管為例，作為改革開放后的新組建機構，城管的工作職責達到了100多項。可編制卡得很嚴。

承擔的是21世紀的工作量，使用的卻是上個世紀的編制，小馬拉大車，這導致一些單位被迫大量使用編外人員。

總之，目前一些單位“有事沒人干”；一些單位是“有人沒事干”，聘用編外人員的目的在于，“替代”編內人員的工作量，由編外人員把編內人員“養”起來。更有甚者，“分拆”工作量，把一個人的活兒，分拆成三四個人的份兒，從而獲得編制。

總之，當前編制制度沿用了幾十年，不再是遴選人才有效途徑，無法滿足現代社會需求，造成種種問題。（據新京報等相關資料整合）