河南省煙葉生產基礎設施建設研究

馮亞明

（河南工業大學 管理學院，河南 鄭州450000）

煙田生產基礎設施建設是建設現代化煙葉生產的重要物質基礎，它包括煙水及配套工程、煙田機耕路建設、煙葉調制設施建設、煙草農業機械購置、育苗大棚建設、水源性工程建設、烤房設備、土地整理等項目，建設項目多，資金使用大，使用周期長，產權歸屬不明確等特點，要做好煙葉生產基礎設施建設是一項復雜系統工程，要堅持科學規劃，系統設計、綜合、配套，堅持規范運作、高質量、建管并重、持久運行的原則。2013年國家煙草專賣局強調，要認真落實煙葉生產的基本要求，守住收購計劃一條紅線，不斷提高發展現代煙草農業的水平、煙葉基地基礎設施建設的水平和煙葉質量技術水平，實現煙農增收致富和煙區經濟社會發展雙項目標。

1 河南產煙葉生產基礎設施建設現狀分析

河南省地處中原，毗鄰冀、晉、陜、鄂、皖、魯6 省，土地面積約17 萬km2，其中耕地733.3 萬hm2，全省12個地市種植煙葉，50個以上種煙縣，400個以上種煙鄉鎮，種植規模約8.7 萬hm2，收購量308 萬擔左右。

1.1 煙葉生產基礎設施建設情況

河南省煙葉生產基礎設施建設項目包括：（1）煙水配套項目：水窖、水池、機井、小塘壩、溝渠（包括主干渠、支渠Ⅰ型、支渠Ⅱ型、排洪渠及其他）、管網、提灌站工程、其他提灌站工程，共24 699個，蓄水容量達2 033 768.5 m3，溝渠總長度5 283.64 km；（2）機耕路共1 091條，長度總計1 963.00 km；（3）煙葉調制設施：包括2.7 m×8 m 以上、2.7 m×6 m 2.7 m×8 m、2.7 m×4 m 2.7 m×6 m 三種型號的新建密集式烤房、烘烤工場附屬設施、熱源外置密集式改造、熱源內置密集式改造、標準白肋煙房、標準香料煙晾房，共100 462 座；（4）煙草農機具，包括通用設備、專用設備，共8 470 套；（5）育苗大棚，共1 850個。截至2013年底，河南省煙葉生產基礎設施造價及受益情況見表1。

表1 河南省2005～2013年度完成煙葉生產基礎設施建設項目匯總

1.2 煙葉生產基礎設施建設兩個五年計劃實施情況比較

為實現“卷煙上水平”，河南省在基本煙田和煙葉生產基礎設施建設方面，成功實施了2005～2010年“第一個”五年規劃，在2005～2010年其間河南省累計建設煙葉生產基礎設施項目111 435個，行業累計投入資金20億元，其中：煙水配套工程2.3 萬個，煙田受益面積達11.22 萬hm2，新建、改建密集烤房8.3 萬個，受益煙田面積7.06 萬hm2，修筑田間機耕路1 575 km，受益的煙田面積1.93 萬hm2，購置煙草農業機械3 520 臺，受益面積1.86 萬hm2，建設育苗大棚489個，受益煙田面積0.9 萬hm2。煙葉生產基礎設施項目的建設，切實改善了煙區的生產條件，惠及煙農，經濟效益與社會效益顯著，保障了煙葉種植規模的穩定。

在此基礎上河南省煙草局制定了2011～2015 煙葉生產基礎設施建設的“第二個”五年規劃，比較2010～2015年與2005～2010年煙葉生產基礎設施建設兩個五年規劃增長情況（表2）可以看出，煙葉生產基礎設施總投資增加了81%，其中：在煙草農機具方面投資

表2 河南省煙葉生產基礎設施建設兩個五年計劃的比較

增長巨大，增加了12.52 倍，主要原因是原來河南省煙葉生產過程中機械化生產水平低，河南省煙草局針對此情況，為提高煙葉生產效率，實現煙葉生產現代化，轉變生產方式，加大投資，從“第一個”五年計劃不到1 500 萬元增加到2 億元。其次是育苗大棚量，增長了6.71 倍。另外，在機耕路建設方面也有所增加，數目提高54.32%，以前機耕路的布局不太合理，為了少占耕地，要因地治宜開展修建。煙水建設項目投資也增加了一倍，改變原有的小水窖、小水池、小水壩的修建，重點開展水源、水池、溝渠管理網的綜合設計和建設，完善煙水綜合灌溉能力，提高煙葉生產整體的有效灌溉率。在2010～2015 五年計劃實施過程中重點是突出“八配套”，即煙田、煙水、煙路、煙坑、煙機、煙站、育苗工廠和防災減災體系的八配套，達到路相通、渠相連、管成網、旱能澆、澇能排，抵御自然災害能力顯著增強，機械化耕作、工場化育苗、智能化烘烤等綜合生產能力提升，煙農勞動強度進一步降低，收入水平明顯提高，煙區生產條件大幅度改善，為煙葉生產質量實現可持續發展打下牢固的基礎。

2 煙葉生產基礎設施建設存在問題及改進措施

2.1 項目總體規劃

2.1.1 存在問題 河南省煙葉生產基礎設施建設項目規劃過于注重現實，缺乏戰略發展的高度和科學論證過程，存在重復投資和部分環境污染或利用不充分的現象。具體問題如下：煙水布局過度強調生產需求，沒有與煙農飲水難的問題結合；煙田水源性工程建設較弱，由于是國家投資，沒有納入當地煙水工程建設規劃；機耕路與出行和煙葉生產、交售結合在一起的設計不夠，煙路與基地單元建設缺乏綜合規劃；烤房建設存在零星分散的單座的特點，烤房建設在選址、電網和受益的煙田規模上缺乏科學綜合設計；育苗設施多采用固定棚架，增加了建設成本，而移動性差、使用率不高；部分煙草農機使用效率低，而一部分成熟機械推廣不夠。

2.1.2 改進措施 聘請有資質的設計單位進行規劃設計，加強規劃設計的科學性和實效性，并要組織專家對項目規劃設計報告進行論證，切實提高規劃設計水平。在規劃過程中，要避免重復投資和破壞環境，實現項目建設效益最大化。規劃設計要在一個基地單元內系統考慮，煙葉生產基礎設施建設要做到與基地單元同步建設和同步推進，系統合理，配套完整，提高項目建設質量，并要注重與環境相和諧且美觀大方[1-2]。其次，煙葉生產基礎設施在總體規劃時，要做到不僅與政府部門如發改委、扶貧部門等協調，還要與項目涉及的部門溝通，如交通、電力、水利，依靠他們的專業技術力量，虛心聽取建議和意見，確保項目規劃設計的科學性、合理性，發揮項目的最大效益[3-5]。

具體措施：（1）在煙水布局上，項目規劃要堅持煙水配套與飲水安全相結合，兼顧解決煙農飲水難的問題。煙田水利設施建設要依水源，因地制宜，宜提則提，宜排則排、宜灌則灌，排灌結合[6]；水源性工程要以地方政府為主體，納入當地水利工程建設規劃。（2）在烤房建設上，要結合規?；N植及煙農生產、生活半徑，宜群則群，群組結合，不應再進行零星分散的單座烤房建設[7]。堅持烤房與電網建設相結合，優化方案，共同選址，節約投資，堅持密集烤房與村鎮規劃、新農村建設相結合，做到美觀、實用[2]。（3）在煙路建設上，堅持煙路與農村通達通暢工程相結合，為群眾出行和煙葉生產、交售提供便利；機耕路建設要合理布局，以砂石路為主，充分利用老舊路基進行改造，少占耕地。（4）在育苗設施建設上，可采用大中棚或可移動式棚架，減少地面硬化，提高設施的使用率。在煙草農機方面，重點購置生產用工多的起壟、移栽、施肥、覆拔稈和采收等環節使用的機型，加大對成熟機械的推廣力度。

2.2 資金渠道

2.2.1 存在問題 河南省煙葉生產基礎設施建設資金渠道單一，比例不合理。從2005～2013年，河南省煙葉生產基礎設施建設已投入35 億元（含農民投工投勞），行業投資占總造價比重為82%，農民投工投勞占總造價比重18%。行業投資中，省內煙草行業配套資金占37.72%，國家局補助投資占44.28%，具體投資結構見表3。由表3 看出，投資主體主要來源于政府，投資主體單一，比重過大，沒有形成真正意義上的政府主導、多元主體參與的投資體制。

表3 2005～2013年河南省煙葉生產基礎設施建設投資結構 （%）

2.2.2 改進措施 一是拓寬煙田基礎設施資金渠道。煙田基礎設施投資是重要的煙田公共投資，具有較強的經濟效應和社會效應。煙田基礎設施建設對解決農民增收問題意義重大。拓寬煙田基礎設施投資渠道，形成資金供給主體多元化格局，具體的投資渠道可采用許可證經營的方法，吸引煙廠或行業內資金提供煙田基礎設施。在明晰產權、加強管理的前提下，要有多元化投資的思路，多渠道融資，按照“誰受益、誰投資”的原則，逐步擴大投資范圍，增加投資項目內容。如小型水利設施，可通過發放許可證的方式，吸引企業進入煙葉生產經營領域，讓煙農與煙廠建立起利益共同體，采用PPP（Public-Private Partnership，即公私部門的伙伴關系）模式調動各類投資主體的積極性[7]?？梢愿鶕熖锘A設施的受益范圍，確定不同的融資比例。對有較強外部性的煙田基礎設施，如水源建設，可加大政府財政投入力度，充分調動煙農積極性和吸引社會資本，建立多方參與籌資機制。

二是規范安全使用基礎設施建設項目資金。（1）項目物資政府采購、項目建設招投標制度。（2）合理界定各級部門的事權。資金管理工作、項目推薦、項目審查、項目跟蹤管理、項目承辦、項目使用、項目監督等，應當分部門具體負責。（3）推行項目資金民主制。讓群眾參與選項目、定項目、建項目，建立項目資金報賬制、公告公示制，實現陽光資金民主管理制度[4]。

2.3 項目管理

2.3.1 存在問題 主要問題是基礎設施建設投資主體結構不合理，產權不明晰帶來管理混亂。河南省煙葉生產基礎設施建設投資主體有三部分，即政府、行業、農戶，其中89%來源于政府和行業。由于煙草行業的特點，行業投資部分也相當于政府投資。煙田基礎設施私人投資對公共投資存在路徑依賴，沒有形成真正意義上的政府主導、多元主體參與的體制。煙草公司名義上是公司，但實為政府委托代理身份，沒有在市場機制下運行，對項目建設采用公開招標的方式，不存在競爭。因此，在資金使用上常會出現主體缺位的現象，煙田基礎設施建設資金籌集難和使用效率低等現象。

2.3.2 改進措施 一是明晰產權，加強管護，保證效果。各煙葉生產區要高度重視工程項目管護工作，研究和探索經營性資產的有效管理模式，明晰產權，量化到戶。堅持建設管理結合，管理和使用并舉，堅持村級主導、行業監控，突出煙農主體地位，強化煙農參與管護和監督的自覺性。按照“誰建設、誰所有、誰受益、誰維護、誰管理、誰使用”的原則，分項目明晰產權歸屬[8-9]。單戶建設單戶受益的項目，產權歸建設農戶所有，自行管護；多戶聯合建設共同受益的項目，產權歸參與建設的農戶集體共有，協商管護；項目規模大，受益群眾較多，可以成立項目管護小組，負責管護費用的籌集與使用；人畜飲水相結合的項目，應成立不以贏利為目的的管理機構，制定合理的收費水平，確保項目正常運轉。以盈利為目的的行業外資本，一般不參與投資育苗設施、密集烤房及烘烤工場等煙葉生產基礎設施。密集式烤房、育苗大棚和煙草農業機械等專業服務設施投入形成的生產經營性資產，煙草系統投入的資產產權歸專業合作社所有，而且要量化到煙農。在明晰產權過程中，要通過具體章程等形式，保留煙草公司的話語權和主要定價權，以確保煙農真正受益。水源性工程移交給項目所在地縣人民政府管理，跨鄉鎮的煙水配套工程由受益鄉鎮人民政府實施運行管護。

二是嚴格程序，加強監管，提升質量。煙葉生產基礎設施建設要做到布局有規劃，立項有申請，項目有合同，工程有預算，建設有圖紙，施工有方案，驗收有標準，補貼有公示，建后有管理，運轉有保障。依法實施招投標制、建設監管和合同管理制度，不斷優化管理流程，創新管理方式，建立社會公示、煙農監督、職能部門監管等制度，強化過程控制和檢查驗收，提升項目建設質量。在選擇施工企業時，要向社會公開發布基礎設施建設工程信息，爭取有較多具有相應資質條件的施工企業報名競標。施工過程中要嚴把質量監理關，監理重心下移，駐點跟蹤項目建設現場，對原材料進場把關，通過駐點、測量、試驗、工地例會和停止支付等手段，履行監理職責，通過事前預控、事中監控和事后檢控，完成監理目標[5]。引導項目受鄉（鎮）、村設立質量監管小組，參與工程質量的監督管理和矛盾協調，使工程建設質量符合設計要求。工程項目驗收堅持“誰驗收、誰簽字、誰負責”的原則，實行縣、市、省分公司煙葉生產基礎設施建設辦公室三級驗收制度，分別采用100%、30%、5%比例查驗。

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