讓農(nóng)民帶著土地進(jìn)城

鄭風(fēng)田

國務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，決定取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)（即“三權(quán)”）作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。要加快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。

戶籍制度改革的意義是不言而喻的。如果大量地吸收農(nóng)民工落戶，使他們成為城市的建設(shè)者，則會給城市帶來新的生機(jī)與活力。以住房為例，目前農(nóng)民工在城市買不起房子，房子擁有率不足1%，多人擠在一塊，住“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費。原因當(dāng)然是現(xiàn)在的半截子城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的房價太高了，他們根本買不起。目前在城鎮(zhèn)打工的2.6億農(nóng)民工，平均2.6人一套房子，則需要1億套房子，如果能夠50萬元一套，則就是50萬億的增長潛力。而相關(guān)的公共服務(wù)需求則會更大，這些房地產(chǎn)業(yè)的需求會帶來很大的增長機(jī)會。

農(nóng)民現(xiàn)在所擁有的重要資產(chǎn)就是土地，這包括幾十年不變的農(nóng)地承包權(quán)以及宅基地使用權(quán)。應(yīng)該通過相應(yīng)的制度改革，在政策上允許農(nóng)村土地資產(chǎn)進(jìn)入市場，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，這樣一方面可以激活沉睡的土地資產(chǎn)價值，另一方面也讓農(nóng)民能夠更好地在城市獲得生存的資本。

戶籍制度、土地制度改革要聯(lián)動。土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻皇菓艏贫雀母锱c城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進(jìn)城之后，多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢、生活，同時又不敢放棄農(nóng)村的土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。

在目前的體制下，農(nóng)民工輸入省份沒有動力去保障農(nóng)民工的福利。從國家層面上來看，也應(yīng)該出臺相關(guān)的激勵政策，讓長三角、珠三角、京津等勞動力流入大戶有動力來解決大量的外來勞動力戶籍問題。雖然國家鼓勵放開戶籍，但大部分的就業(yè)崗位在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，如何鼓勵這些地區(qū)解決外來群體的戶籍制度？什么政策激勵最有效？建設(shè)用地指標(biāo)是一個好工具。因為要想解決新移民的定居問題，必須要發(fā)展小城鎮(zhèn)與中小城市，需要擴(kuò)建建設(shè)占有耕地。

目前，土地管理部門一直在執(zhí)行“占補(bǔ)平衡”政策，其實這個“占補(bǔ)平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我國有1億多跨省新生代農(nóng)民工，他們在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果能夠在打工地長三角、珠三角等沿海地區(qū)落戶定居，到一定時候他們就自動會把家鄉(xiāng)的承包地轉(zhuǎn)讓出去，把宅基地賣了。對整個國家來講，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠(yuǎn)看應(yīng)該是增加的，因為人口在城鎮(zhèn)居住所占用的耕地遠(yuǎn)比在農(nóng)村居住少。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來看，其一直呈現(xiàn)集聚與扎堆現(xiàn)象。也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是全面開花，只是在一些地方或者地區(qū)首先成為增長極，然后再慢慢擴(kuò)散。而這些地方是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭，增長迅速，就業(yè)機(jī)會多，膨脹速度快。這些地方一般對土地需求旺盛，也是就業(yè)吸納能力大的地方。比如浙江的義烏，原來是一個占地2.5平方公里的小縣城，后來率先成為小商業(yè)批發(fā)中心，目前縣城已擴(kuò)展到上百平方公里。由于目前其已成為亞洲最大的小商品集散地，擴(kuò)展迅速，所以急需土地來發(fā)展建設(shè)。這些地方吸納外來就業(yè)的能力足，應(yīng)該通過建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再分配，增加土地與戶籍制度的聯(lián)動來滿足需要。

要使土地再配置與戶籍制度改革聯(lián)系起來，首先應(yīng)該建立全國統(tǒng)一的用地指標(biāo)交易機(jī)制，讓那些偏遠(yuǎn)地區(qū)置換或者騰出的用地指標(biāo)優(yōu)先用于那些能夠吸納解決外來流動人口就業(yè)與戶籍的地區(qū)。這些地區(qū)能夠吸收更多的外來人口，說明其產(chǎn)業(yè)有競爭力，能夠相應(yīng)地讓這些地區(qū)獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)。只有這樣，才能讓全國成為一盤棋，從而避免出現(xiàn)一刀切的問題。