政府治理與公共服務供給的同一性

吳軍宏

在經(jīng)濟全球化和信息化時代中，政府和治理定義的演化變遷顯示出服務性的共同趨勢。政府治理的含義也因此由原來的統(tǒng)治、控制和管理發(fā)展為以公共服務為核心內(nèi)容的公共權(quán)力分配、公共資源協(xié)調(diào)、公共事務管理的總和；合法型、透明型、責任型、法治型、回應型的服務型政府治理，即“善治”型政府為公共服務的有效供給提供了良好的政治環(huán)境，公共服務的有效供給反過來促進“善治”政府發(fā)展；以分權(quán)性授權(quán)、合作性協(xié)商、多元性互動和適應性回應為核心特征的多元化公共服務供給成為政府“善治”的主要表現(xiàn)，形成“服務即是最好的治理”的廣泛共識。這就是政府治理與公共服務供給的同一性。對政府治理和公共服務供給同一性的研究，力圖在政府“善治”和公共需求滿足之間架起溝通的橋梁和平臺，使公共服務多元供給成為通往“善治”的必經(jīng)之路。

一、政府治理與公共服務

通常我們是將政府作為國家機構(gòu)來定義，一般認為政府是國家進行階級統(tǒng)治、政治調(diào)控、權(quán)力執(zhí)行和社會管理的機關(guān)，[1]是體現(xiàn)、達到國家目的和行使、表現(xiàn)、執(zhí)行、解釋國家意志的機關(guān)，[2]它理所當然地包括立法、行政、司法機構(gòu)在內(nèi)。政府對其管轄區(qū)內(nèi)部的活動，即行政管理活動就表現(xiàn)為政府治理。因此，也就有了廣義政府和狹義政府的劃分，并得到了學界和政界的普遍認同。但是，無論何種形式的政府都具有權(quán)威的廣泛性、暴力的壟斷性、權(quán)力的合法性等共同特點，并以權(quán)威的廣泛性為核心要素，政府在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威進行統(tǒng)治、控制和管理就成為政府治理的基本含義，長期以來“與統(tǒng)治一詞交叉使用”，[3]其目的就在于運用權(quán)威引導、控制和規(guī)范公民各種活動以最大限度地增進公共利益。

在經(jīng)濟全球化和信息化時代，政府治理伴隨著政府和治理定義的發(fā)展顯示出新的趨勢：一方面，“一般意義的政府”概念的提出，使政府定義“涵蓋了人類社會有史以來的社會管理機制，包括國家機構(gòu)的政府和非國家機構(gòu)的政府”，[4]打破了以往廣義和狹義政府的傳統(tǒng)分類，將現(xiàn)代民族—國家產(chǎn)生之前的政府發(fā)展過程統(tǒng)一于政府活動的解釋之中。另一方面，世界銀行分別于1989年和1992年發(fā)表了《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續(xù)發(fā)展》和《治理與發(fā)展》兩篇報告，系統(tǒng)闡述了關(guān)于治理的看法，在技術(shù)領(lǐng)域強調(diào)建立“發(fā)展的發(fā)展框架”和“培養(yǎng)能力”以實現(xiàn)法治、改建政府管理、提高政府效率，在主體結(jié)構(gòu)領(lǐng)域強調(diào)支持和培養(yǎng)公民社會的發(fā)展。顯然，此時的治理仍然是傳統(tǒng)政府角度的治理，強調(diào)政府實踐在治理政策中的作用，并在國際組織紛紛使用。1995年全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中進一步發(fā)展了這一觀點，將治理定義為：各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。政府治理的含義也因此由原來的統(tǒng)治、控制和管理發(fā)展為以公共服務為核心內(nèi)容的公共權(quán)力分配、公共資源協(xié)調(diào)、公共事務管理的總和；政府在治理過程中的角色轉(zhuǎn)變，由管制型向服務型轉(zhuǎn)變；政府和非政府治理之間的界限逐漸模糊化，市民社會得到發(fā)展，政府治理逐漸由傳統(tǒng)的統(tǒng)治、控制和管理演變?yōu)槎嘀黧w合作互動服務的治理過程。

顯然，以“治理”內(nèi)涵變化為中心的政府治理的定義變化，不能改變在社會公共事務治理格局中政府是“其他社會力量難以替代的最大的權(quán)威組織”的地位，至少其他社會力量成為治理主體的前提是得到政府的制度性許可。政府的角色轉(zhuǎn)變也只是治理理念和手段的選擇上的轉(zhuǎn)變，多元互動式的分散治理格局仍然是核心政府治理格局下的“次格局”，是“政府治理的一種新模式、新面貌、新工具”。[5]

從實踐來看，現(xiàn)代政府治理表現(xiàn)出愈來愈強的服務性特征：首先，以分權(quán)和授權(quán)為根本，鼓勵支持發(fā)展最佳治理主體，在公共服務生產(chǎn)和供給過程中，引入市場競爭機制，鼓勵社會組織參與，不斷提高服務效率；其次，以合作性協(xié)商為基礎，明晰各主體的服務范圍、責任和關(guān)系，確認共同治理目標，建立市場原則和公共利益認同基礎上的平等合作與公平透明協(xié)商機制，不斷創(chuàng)新服務方式；再次，以多元性互動為核心，改革政府管理體制，不僅注重用法律制度等規(guī)范各治理主體的活動，而且注重非正式制度形式的持續(xù)互動，不斷改善服務機制；最后，以積極性回應為支撐，從單向服務供給向注重服務效率效果的回應性雙向服務供給轉(zhuǎn)變，由生產(chǎn)、供給、反饋形成公共服務的封閉回路，不斷提升服務質(zhì)量。從這個意義上說，政府施行的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理等治理行為都屬于公共服務的范疇。

二、政府治理與公共服務供給的同一性

在人類經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，政府所具有的權(quán)威的廣泛性、成員的非自愿性、暴力的壟斷性、權(quán)利的合法性等普遍特性，國家階級統(tǒng)治工具的本質(zhì)沒有改變，超階級國家還不存在，超國家形式的政府也沒有產(chǎn)生。我國政府機構(gòu)設置依然是中央集權(quán)的韋伯式官僚結(jié)構(gòu)，“官僚制看來至少到現(xiàn)在為止還是一個繞不過去的坎”，[6]“確立強有力的現(xiàn)代發(fā)展取向的國家權(quán)威即中國政府與政治的權(quán)威”依然是具有中國現(xiàn)代化特色的主要表現(xiàn)。[7]

在政府治理理念層面，以“政府本位”原則的“一大二公”傳統(tǒng)思維和自上而下為主的核心政府治理結(jié)構(gòu)依然存在，“政府幾乎壟斷了公共物品的供給，以全能理性履行公共職能”。[8]這與公共服務供給所要求的公民權(quán)利和社會需求本位原則，建設責任型、回應型的服務型政府，形成上下結(jié)合的雙向互動的分散式多中心多層級治理結(jié)構(gòu)還具有很大的差距；在政府治理的組織制度層面，落實公共服務供給所要求的公正廉潔、合法法治、透明參與的公民選舉、公民參與和公民監(jiān)督原則等方面，還存在組織結(jié)構(gòu)冗雜、權(quán)責不清、規(guī)則程序不明、制度安排不完善等制度性約束和高成本、低效率的內(nèi)生障礙，制約著市場主導作用的發(fā)揮和社會組織力量的發(fā)展；在政府治理行為層面，政府決策、政府行動、政府績效考核等方面，對經(jīng)濟發(fā)展中心的過分強調(diào)與公眾關(guān)注的具體事務的忽視的矛盾，政府強勢的統(tǒng)治、控制、管理、監(jiān)督行為與公共服務發(fā)展空間的矛盾，GDP主導的政績考核標準與公共服務回應性、便捷性、有效性考核機制欠缺的矛盾，政府官員個人利益內(nèi)化為政府利益與社會公共利益之間的差異性等矛盾依然十分尖銳。而這些也僅僅是當前政府治理與公共服務供給之間矛盾的部分體現(xiàn)，是矛盾斗爭性的表現(xiàn)。依據(jù)“對立統(tǒng)一規(guī)律是人類社會發(fā)展的基本規(guī)律”的認識，當前政府治理與公共服務供給之間的矛盾還存在著同一性，也正是二者之間的對立統(tǒng)一促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展。政府治理與公共服務供給之間絕對的斗爭性本文不再詳細闡述。endprint

20世紀七十年代以來興起的私人供給、社區(qū)供給、地方供給、俱樂部供給等多中心公共服務供給理論，結(jié)合“民間力量和政府共同供給公共物品”的“蜂窩狀態(tài)”的多中心體制實踐，雖然本質(zhì)上區(qū)別于傳統(tǒng)國家時代統(tǒng)一中央權(quán)威分權(quán)的多中心體制，[9]但是它打破了政府單中心公共服務供給理念，使政府治理的含義在新的歷史條件下得到延伸，對形成以公共服務為核心內(nèi)容的公共服務型政府治理具有積極意義，政府治理與公共服務供給之間的同一性也得以顯現(xiàn)。

在現(xiàn)代政府治理中，無論理論的創(chuàng)新還是實踐的發(fā)展，政府治理和公共服務供給之間存在相互依存、相互吸引、相互貫通的趨勢和聯(lián)系，表現(xiàn)為政府治理和公共服務供給之間的同一性：一方面，政府治理和公共服務供給有共同的發(fā)展目標，互相依賴而不能孤立地存在和發(fā)展，政府治理需要以有效的公共服務供給為媒介來逐步走向“善治”，公共服務供給需要以有效的政府治理為條件來保證服務的有序性、穩(wěn)定性和公正性；另一方面，政府治理和公共服務供給互為由此達彼的橋梁，相互貫通相互滲透，二者內(nèi)在的有機聯(lián)系使得政府的治理職能中包含著公共服務供給，公共服務的內(nèi)容里有改善政府治理體系的要求，在一定條件下存在向?qū)α⒚孓D(zhuǎn)化的趨勢。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，政府治理與公共服務供給雙方互為條件，相互依存，在國家統(tǒng)一體中得以存在和發(fā)展。從黨的十六大首次將公共服務作為政府基本職能之一開始，政府治理也隨之由原來的統(tǒng)治、控制和管理發(fā)展為以公共服務為核心內(nèi)容的公共權(quán)力分配、公共資源協(xié)調(diào)、公共事務管理，政府作為權(quán)威公共機構(gòu)以提供公共服務為核心理念，重新審視政府治理行為及政策，改進政府治理和改革的方向及原則，以法治化、合理化、透明化和科技化為基準再造政府治理流程，政府主導公共服務供給所體現(xiàn)的公共性成為政府治理權(quán)威的來源；另一方面，公共服務的有效供給需要政府的有效治理，即“需要權(quán)利的相對集中，以避免權(quán)利內(nèi)部的掣肘和無謂的消耗”。[10]政府對公共權(quán)力的分配、公共資源的協(xié)調(diào)管理等治理行為是公共服務有效供給的前提，在供給過程中，政府制定的政策、法律、制度作為公共服務發(fā)展的重要條件更是不可或缺，政府治理為公共服務供給提供了基本的發(fā)展條件。政府治理和公共服務供給互為條件相互依存，在國家統(tǒng)一體中共同促進著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不能相互脫離而孤立的存在和發(fā)展。

其次，政府治理與公共服務供給雙方相互吸取有利于自身發(fā)展的因素，在相互作用相互借力中各自得到相應的發(fā)展。政府治理和公共服務供給具有相同的行動目的，即實現(xiàn)經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展和公民的自由全面發(fā)展。為此，政府治理需要吸收公共服務中公民權(quán)利和社會需求本位的民本思維，克服政府官員官本位意識和“官僚主義”思想，促進“全心全意為人民服務”的治理文化建設；需要利用公共服務中公民導向的績效考核標準和回應性要求，以公民為考核主體落實公民參與社會公共事務管理，變革單純以GDP和經(jīng)濟發(fā)展為主導的政績考核制度；需要吸取公共服務中滿足社會需求和公平平等公民權(quán)利的觀念，擴大公民參與、透明政府行為、加強公民監(jiān)督，改造管制型政府。同時，公共服務供給需要合法型、透明型、責任型、法治型、回應型的有效政府治理，即“善治”型政府制定相應的政策、法律、制度以形成鼓勵和保障公共服務發(fā)展的外部環(huán)境，以行政許可、規(guī)范、激勵、懲戒等方式保證公共服務供給的有效性；而且政府還需要通過治理的方式明確所有公共服務主體的服務地位、責任、范圍、方式、反饋、監(jiān)督的一系列過程，以制度、法律的形式確立并保證實施。

再次，政府治理與公共服務供給雙方的相互貫通規(guī)定“善治”型政府和“服務型政府”的基本趨勢。2004年溫家寶同志在中央黨校省部級主要領(lǐng)導干部專題研討班結(jié)業(yè)式上指出：公共服務就是“提供公共產(chǎn)品和服務”，“努力建設服務型政府”；20多天后，他又在十屆人大二次會議期間聽取陜西代表團意見時提出：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務”。這兩段話充分說明了政府治理與公共服務供給之間的相互貫通性，雙方互為條件、相互依存，在相互作用、相互借力中各自得到相應的發(fā)展，表現(xiàn)為圍繞國家富強、政治民主、文化繁榮、社會和諧和人的全面發(fā)展的目標，政府治理向服務型“善治”轉(zhuǎn)化，公共服務向多元化公共服務轉(zhuǎn)化。在這個轉(zhuǎn)化過程中，以分權(quán)性授權(quán)、合作性協(xié)商、多元性互動和適應性回應為核心特征的多元化公共服務供給成為政府“善治”的主要表現(xiàn)，形成“服務即是最好的治理”和“治理是為了更好的服務”的廣泛共識。在雙方未完成轉(zhuǎn)化之前，其同一性依然存在，是轉(zhuǎn)化中的同一。

另外，政府治理與公共服務供給的內(nèi)在同一性是以經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定為條件的，因而是相對的。“有礙于發(fā)展但不利于穩(wěn)定和改革，是不能作為國家政治發(fā)展策略出臺的”。[11]改革開放以來經(jīng)濟快速發(fā)展和市場化進程對我國政府治理提出了轉(zhuǎn)型的要求，也對公共服務提出了更高的要求，持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展提高了政府財政支付能力和信息化水平，為形成強有力的政府治理和有效的公共服務提供了物質(zhì)保障；長期社會穩(wěn)定為政府治理和公共服務供給提供基本條件和環(huán)境保障。政府治理和公共服務供給同時還受到這兩個條件的限制和制約，不僅可以使雙方失去同一性的可能，而且影響著雙方轉(zhuǎn)化發(fā)展的進程，并隨條件的變化而變化。因此，政府治理與公共服務供給的內(nèi)在同一性又是暫時的、易逝的、相對的。

三、通往“善治”的公共服務多元供給之路

無論是在政府治理中還是公共服務供給過程中，政府的主體地位都是毋庸置疑的，即使在多元化的公共服務供給中，政府同樣以“一級代理人和二級委托人”的身份承擔著主體的責任。[12]對政府治理和公共服務供給同一性的研究，力圖在政府“善治”治理和公共需求滿足之間架起溝通的橋梁和平臺，掃除體制性障礙，在推動政府治理創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型進程的同時，滿足人民群眾對公共服務的需求。這充分體現(xiàn)社會公平正義，逐步消除城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，可以有效緩解經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的資源供需矛盾，維護社會穩(wěn)定，取得社會管理的最大效益。

對公共服務職能的強調(diào)和實踐意味著政府治理理念和模式的轉(zhuǎn)變，“權(quán)力分散”、“合同包工”、“由國家和私營部門合作”、“根據(jù)市場原則”“只負責管理”式的多元化公共服務供給，[13]一方面使公民在公共服務需求滿足的過程中和政府信息公開的環(huán)境中，具有足夠的政治權(quán)力和能力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，“促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序”，[14]促使人們對社會秩序和政府權(quán)威形成自覺地認可和服從，形成政府“善治”的合法性、透明性、有效性要素；另一方面，使政府行為在公共服務供給過程中逐步測試和明晰人民群眾需求點和對政府治理行為的滿意度，有效評估政府績效，衡量行政服務水平，為政府改進服務、改善治理，實現(xiàn)依法治理、民主行政，以及創(chuàng)新自身治理模式提供一條可操作路徑，進一步穩(wěn)定公眾預期，提升政府形象、政府公共性和政府權(quán)威，凝練政府“善治”的責任性、法治性與回應性特質(zhì)。因此，公共服務的多元化供給成為通往“善治”的必經(jīng)之路。

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作者單位： 重慶師范大學政治學院研究生部

責任編輯：惺 睿endprint