綠色經濟視角下的西部生態環境建設

王唯薇

綠色經濟是建立在生態環境容量和資源承載力的約束條件下、將環境保護作為實現可持續發展重要支柱的經濟，或者說是以保護和完善生態環境為前提，以珍惜并充分利用自然資源為主要內容，以社會、經濟、環境協調發展為增長方式，以可持續發展為目的的經濟發展方式。黨的十八屆三中全會明確指出，“要大力推進生態文明建設，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻?！本G色經濟是經濟社會發展模式的一場重大變革，是西部大開發的新引擎。西部地區保持良好的生態環境，是西部地區發展綠色經濟的客觀要求，更是整個國家可持續發展的客觀要求。

一、西部生態環境建設對于西部綠色經濟發展的重要意義

（一）建設生態環境是西部綠色經濟發展的自然基礎

西部的生態環境建設是西部進行公路、鐵路、能源、水利等基礎設施建設的基本前提，是現代農業和工業發展的重要基礎。西部生態環境的建設與保護可以改善投資環境、推動集約型經濟增長方式和適度消費模式的建立，推動能耗物耗高、經濟效益差、破壞生態嚴重的產業改變落后的生產方式和工藝，促進產業結構的優化調整，培育新興產業，帶動西部經濟社會的發展，提高全民素質，改善地區形象。

（二）建設生態環境是西部大開發大戰略的重要內容

西部大開發的最終目的是提高西部人民的生活幸福指數。如果只是追求經濟建設，而造成環境破壞，人民的幸福也無從談起，因此，西部大開發是“經濟發展”和“環境保護”兩手同時抓，建設山川秀美的新西部，保護好生態環境首當其沖，如果在西部大開發中把生態環境破壞了，其他方面的成就再大，西部大開發也將歸于失敗，不僅會影響到本地區的可持續發展，甚至會威脅到西部自身的生存，給全國整體發展帶來深遠影響。

（三）建設生態環境是西部綠色經濟可持續發展的重要保證

生態環境是經濟社會發展的基礎，生態環境的狀況又從某種程度反映了經濟社會可持續發展的潛力。社會經濟發展必須與環境保護和生態建設相協調，這是社會可持續發展的內在要求，如果在發展當中忽略了環境保護和生態建設，也就是破壞了社會經濟持續發展的根本基礎。所以西部地區要避免我國東部發達地區走過的先污染、后治理，再污染、再治理的彎路，堅決防止以浪費資源、污染環境，破壞生態為代價換來一時的發展。

二、西部生態環境建設存在的矛盾和問題

1999年中央提出實施西部大開發戰略，明確要求“把加強生態環境保護和建設作為開發的根本”。此后，生態環境保護和建設一直是西部大開發的重要內容。經過十多年的努力，西部地區局部生態環境明顯改善，但生態環境總體惡化趨勢尚未根本扭轉。

（一）生態環境基礎底子薄，欠賬多，生態環境建設任務艱巨

《全國主體功能區規劃》將80%以上的西部國土劃歸國家限制或禁止開發區，同時，全國大約63.34%的貧困縣和一半以上的生態脆弱縣位于西部地區。[1]西部地區目前GDP占全國的20%左右，但工業廢氣、二氧化硫的排放量占全國的30%左右，萬元產值的污染物排放量比東部地區高出1～5倍。[2]西部尚有6500多萬畝25度以上陡坡耕地需要退耕，近15億畝退化草原、7.8億畝沙化土地亟需治理；2500多萬群眾居住在生態脆弱、自然災害多發、生存條件惡劣的地區。2000—2010年期間，西部地區生態質量趨于好轉，但是生態質量仍處于生態閥值以下，離生態系統自身的可持續性發展還有很大的差距。根據西部大開發戰略的總體部署，估計要到2020年左右才可達到生態閥值線附近。[3]

（二）生態環境保護與開發的矛盾仍然尖銳，并且還將繼續長期存在

西部落后地區發展經濟意愿十分迫切，但受到市場要素限制，經濟發展仍然依賴自然資源尤其能源礦產資源開發，“兩高一資”產業比重較大，經濟增長方式粗放，形成了“低收入-破壞生態-低收入”的惡性循環。另外，這種在現實利益面前有意無意地忽略生態平衡問題的原因，也與政府政績考核方式有關。

雖然隨著我國經濟水平的提升和科學發展觀的深入，人們在理念上基本上完成了由“唯GDP論英雄”的模式向“綠色GDP”的轉型，但在具體執行過程中，存在著走形式、一刀切、考核權重不合理、考核指標不具體等問題，對西部地區的綠色經濟發展和生態環境建設沒有構成實質性地倒逼作用。

（三）生態環境建設的立法體系進程緩慢，阻礙了生態環境建設

西部生態環境保護和建設的立法體系有國家和西部兩個層面。國家層面的環境保護法盡管進行了修正，但該法的重點仍偏重于環境污染治理，非常明顯的輕視生態保護問題，其他諸如自然資源保護的單行法對生態保護的力度也明顯不夠，而且這些單行法與環境保護法的割裂和責權不明造成管理部門職權不清，缺乏對整體利益的考慮等。

西部地區各省、市、自治區在環境與自然資源保護方面的地方性法規和規章的成績是有目共睹的，但明顯的問題包括各地有關立法不協調，該統一的立法未能統一；沒有體現環境與自然資源保護的統籌性，基本上是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的現象等。這樣的立法體系在一定程度上阻礙了西部生態環境建設，突出的表現如地方政府環境責任未真正落實，行政法律責任并未得到追究、環境污染責任追究的訴訟制度存在缺失與局限、環境公益違法行為的受害人缺乏必要的權利救濟途徑等。[4]

（四）生態補償機制尚未建立，難以形成鞏固生態建設成果的合力

中國的生態補償探索起步于20世紀90年代初期，盡管在政府、學術層面有很多探討，也出臺了一些具體措施，但整個工作還處于起步階段，長期以來，西部地區因保護生態而發展受限，但未獲得相對利益補償，挫傷了環境保護的積極性，環境保護和經濟發展的矛盾仍然十分大。生態補償是一項綜合性的系統工程，政策性很強，涉及到區域之間以及生態功能區農牧民根本利益的調整，需要有完善的政策法規保障。而西部地區的生態補償地方規定顯得相對模糊，缺乏應有的確定性和可操作性，很多條例只規定了什么情況下應當予以補償，但并沒有說明具體的補償金額與方式。此外，生態補償轉移支付資金使用結構還不完全優化，難以形成壓力倒逼機制和增強地方政府生態環境保護的壓力和動力。endprint

三、 西部生態環境建設的對策建議

生態環境建設是一個長期的系統工程，它的最終目的是經濟的綠色發展。適應綠色經濟發展要求的生態環境建設需要更加注重環境建設的科學性、持續性和系統性，具有重要構建性的要素存在于三個層面：意識層面、法律層面和制度層面。意識上，要徹底掃除阻礙西部地區綠色發展的思想障礙，實現綠色經濟意識的轉變；法律上，要建立完善的生態文明法制體系作為生態環境建設的保障；制度上，要依靠制度上的創新，創建高效的生態環境建設運行機制。

（一）加強生態文明教育，著實提高西部環保意識

“建設生態文明”是胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出的全面建設小康社會的奮斗目標之一。十八大報告將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一起，列入“五位一體”總體布局。

西部生態環境治理取得成功，在很大程度上取決于建立生態文明的價值觀和一套適合于西部生態治理的制度體系，只有真正提高了公民的生態保護意識，只有生態文明的新理念日益深入人心，人們才會沖破傳統觀念的束縛，從法律制度的被動約束層面上升到內在素質的主動自覺層面，自覺踐行生態文明。其中特別是各級黨政領導、企業的環境意識，只有真正樹立了可持續發展的觀念，全局利益與局部利益、長遠利益與短期利益、經濟利益與環境利益統籌兼顧的觀念，節約資源的觀念，預防為主、保護優先的觀念和法制觀念，養成自覺守法，嚴格執法的社會氛圍，從而把以生態文明為理念貫穿到整個法律政策的制定上，在西部綠色經濟建設中才能實現生態環境的根本改善。

（二）加快完善西部生態環境建設立法體系，為西部生態環境建設管理提供充分保障和依據

構建西部生態立法體系是一項相當復雜的系統工程。

首先，應該從憲法的層面，不僅強調防治污染問題，更要強調資源保護的問題以及不僅強調國家對環境資源的保護，更要強調普通公民的參與，也就是公民的環境權問題。

環境保護法作為環境與自然資源保護的基本法，應該對環境與自然資源保護的規定是統一和平衡的，盡管目前環境保護法進行了修正，“生態環境保護和建設”在該法中的比重仍然是失調的，特別是作為生態保護重要手段的生態補償機制建設應該在該法中具化。只有當環境保護法真正起到了基本法的作用，單行法才有法可依。

在目前國家環境保護基本法還不完善的情況下，但考慮到西部特有的生態環境和西部開發中環境保護的極其重要性及長期性，可嘗試西部先行的做法，統籌規劃、精心安排，分輕重緩急，制定一部西部環境法，使環境保護和自然資源保護真正協調統一起來。在這個基本法之下，清理、整合、補充、修改、完善、配套各項西部地區的單行法，建立健全西部地區的環境保護法制體系。

（三）推進西部生態環境可持續性建設的制度創新，緩解保護和開發的矛盾

1. 加快建立完善西部生態補償機制

首先要加快西部地區生態補償機制的立法進程，進一步建立生態補償長效機制。制定國家法律層面的生態補償法和生態補償條例，明確生態補償標準體系、生態補償的資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系等。其次，國家應加大財政轉移支付中生態補償的力度，重點向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。第三要大力推進生態補償由政府主導型逐步向全民參與的市場機制轉變，引入市場機制，鼓勵國有企業和民營企業參與生態補償，在整個社會形成生態保護服務有償使用的觀念。政府可為各方參與生態補償牽線搭橋，在全社會形成生態保護的反哺機制。

2. 加快實施西部資源有償使用制度

國家層面的資源有償使用制度應盡快出臺，并應對西部地區的排污權有償使用和交易試點給予更多支持。目前部分西部城市已開始探索資源有償使用交易平臺，用市場手段和經濟杠桿解決環境污染問題的環境權益交易模式，真正使企業為自身的利益提高治污的積極性，使污染總量控制目標真正得以實現。在交易平臺的建設中，既要兼顧全國區域發展的協調性，也應考慮西部地區的特殊性。

此外，可以探索方式多樣的資源有償使用制度，如地方政府可以通過實行跨界斷面水質超標資金扣繳制度、下游企業購買上游社區水土保持生態服務、自然保護區與群眾分享門票收入等嘗試，向全社會導入生態有償服務觀念，通過利益機制讓生態保護迸發出長久活力。

3. 積極探索并建立多渠道的融資機制

中國處于經濟發展的特殊時期，政府仍然將是西部生態環境建設的主體，因此在目前階段政府還應加大財政投入和補貼，并且保證其政策的連續性，充分發揮其在生態環境建設中的主導作用。當然，單靠政府資金的獨臂支撐很難實現西部生態環境欠賬的凈減少及其生態重建目標，可建立中央財政為主、地方財政為輔、社會共同參與，政府、社會、市場相結合的生態補償專項基金。增強政府投資對私人投資的引致效應。通過減免稅收、財政貼息、投資補貼、信貸優惠、土地使用權獲得便利等誘導性手段，扶持生態環境建設領域的市場化投資，幫助市場化投資者獲得與社會平均利潤率相同甚至略高的收益，以形成企業和個人參與生態環境投資所必需的動力機制，擴大生態環境建設領域汲取的資金量。

4.制定西部地區政績綠色考核機制

2013年，中央組織部印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規定不能僅僅把地區生產總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，中央有關部門不能單純以地區生產總值及增長率衡量各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的發展成效，這種做法說明了國家對GDP政績觀的改革決心。就這項制度而言，必須制定有地區差異的考核指標，才可能徹底避免“打著生態文明建設的旗號，仍然固守GDP政績觀”的現象。西部地區80%以上的國土被劃歸為國家限制或禁止開發區，其生態環境建設應該是政府的首要任務，因此按照全國“一刀切”式的綠色GDP考核指標權重，顯然無法從根本上實現政府職能的轉變。對西部部分地區而言，環境保護考核指標占到2/3 以上都是合理的，在比較政府及其官員政績的時候，必須把限制開發區的第一名與優化開發區的第一名同等對待。只有這樣，才能真正體現保護生態就是保護生產力，才能真正把生態優先理念落到實處，才有可能形成區域之間產業布局的合理分工，才有可能形成東西部生態環境與經濟社會的協調發展。[5]

本文系國家社科基金西部項目《西部綠色經濟發展的制度創新與對策研究》（項目編號：10XJL0018）階段性成果之一。

參考文獻：

[1]中國環境與發展國際合作委員會課題組.中國西部環境與發展戰略及政策研究摘要報告[R].2012.

[2] 李清源.深入推進西部大開發進程中生態環境可持續性問題探討[J].柴達木開發研究，2010，3.

[3] 周谷平，董雪兵，陳健.中部西部大開發發展報告（2012）[R].北京：中國人民大學出版社.2011.

[4] 吳凱，鄭菲菲.西部地區生態環境建設和保護中的法律問題研究[EB/OL]. 西安法院網，2012. 網址：http：//xazy.chinacourt.org/public/detail.php.id=7539.

[5]沈滿洪.分步改革政績考核機制[EB/OL].中國環境報，2013.網址：http：//www.cenews.com.cn/gd/llqy/201312/t20131217_753657.html.

作 者：重慶科技學院法政與經貿學院副教授

責任編輯：宋英俊endprint